• (Paginauno n. 75, dicembre 2021 – gennaio 2022)

Il Consiglio europeo: nascita, evoluzione, forza e debolezza nel passaggio da Stati-nazione a Stati-membri

L’intervento che segue, a firma di Perry Anderson (storico accademico e saggista britannico), è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021 (1) e affronta, da un punto di vista storico, le cinque istituzioni principali dell’Unione europea: la Corte di Giustizia, la Commissione, il Parlamento, la Bce e il Consiglio. Dopo aver pubblicato la parte relativa alla Corte di Giustizia, alla Commissione, al Parlamento e alla Bce, chiudiamo con il Consiglio europeo e le conclusioni su economia, euro, diritti, democrazia.

Il Consiglio europeo comprende capi di governo che godono di maggioranze in veri e propri parlamenti, frutto di elezioni significative. Come tale, è diventato la massima autorità dell’Unione. The Passage to Europe di Van Middelaar è in gran parte la storia della sua ascesa a questa posizione, ed è giustificata la sua affermazione che il Consiglio è ora il principale motore dell’integrazione europea. Quello che non fa è guardare sotto il cofano. Che tipo di veicolo sta avanzando? È questo il soggetto della più fondamentale di tutte le opere sulla Ue dell’ultimo decennio,European Integration di Christopher Bickerton, il cui titolo anodino, condiviso da decine di altri libri, nasconde la sua distinzione, che si concretizza nel sottotitolo che fornisce la sua argomentazione: “Dagli Stati nazionali agli Stati membri”.

Tutti hanno un’idea di cosa sia uno Stato-nazione, e molti sanno che 27 Paesi (dopo l’uscita del Regno Unito) sono Stati-membri dell’Unione Europea. Qual è la differenza concettuale tra i due? La definizione di Bickerton è succinta. Il concetto di Stato-membro esprime un cambiamento fondamentale nella struttura politica dello Stato, con i legami orizzontali tra i dirigenti nazionali che hanno la precedenza sui legami verticali tra i governi e le loro società. Questo sviluppo lo ha colpito per la prima volta, spiega, al momento del referendum irlandese sul Trattato di Lisbona. “Quando è stato annunciata la vittoria del No, i membri del governo irlandese hanno espresso un misto di sorpresa e imbarazzo: sorpresa perché non avevano familiarità con i sentimenti prevalenti all’interno della loro popolazione, e imbarazzo perché questo comprometteva molte delle promesse che avevano fatto ai loro pari in precedenti incontri a Bruxelles”. (La descrizione è una sorta di eufemismo: avvistato fuori da un pub a Dublino quella sera, Brian Lenihan, ministro delle Finanze dell’epoca, era pallido come un cencio).

Come è avvenuto il passaggio dallo Stato nazionale allo Stato membro? Dopo la seconda guerra mondiale – Bickerton segue qui Alan Milward e John Ruggie – nell’Europa occidentale è stato raggiunto un compromesso di classe tra capitale e lavoro, che ha preso la forma organizzativa di uno Stato corporativo impegnato nella piena occupazione, in una serie di servizi sociali e in una redistribuzione del reddito. Sulla base di una crescita economica costante, il consenso ideologico di questo periodo presupponeva un forte coinvolgimento del governo nella vita economica e garantiva l’innalzamento del tenore di vita popolare. Tuttavia, allo stesso tempo, “un contratto sociale più egualitario e redistributivo” rispetto agli anni precedenti della guerra “coincideva con un restringimento dello spettro politico”: la de-radicalizzazione della sinistra presagiva una più ampia de-politicizzazione, e la mancanza di sperimentazione politica portava al dominio dei partiti centristi. La crisi economica generale degli anni Settanta ha visto il disfacimento di questo compromesso di classe, mentre la crescita cresceva, i conflitti industriali crescevano e le idee keynesiane cedevano il passo alle dottrine hayekiane o Public Choice, che disprezzavano il contratto sociale. Per un certo periodo i governi hanno continuato a provare ricette familiari, ma all’inizio degli anni Ottanta è arrivato il neoliberalismo, con la Thatcher pioniera, seguito dall’inversione a U di Mitterrand e dallo schiacciamento degli scioperi danesi, belgi e britannici. Liberati dalle pressioni del lavoro organizzato, i governi convergevano verso la deregolamentazione e la privatizzazione per liberare i mercati dell’innovazione e della concorrenza secondo le prescrizioni del nuovo periodo. L’Atto Unico europeo del 1985 ne ha segnato la trasposizione sul piano comunitario.

Il rilancio della dinamica di integrazione sotto Delors è stato quindi il risultato di un modello di cambiamento politico interno, nel quale le priorità politiche erano diventate un ridimensionamento fiscale, una repressione salariale e un ritorno alle ortodossie finanziarie di stampo classico. Non è mai stato facile ottenere un consenso duraturo degli elettori su questo percorso, ma man mano che i processi di integrazione si approfondivano, coinvolgendo un coordinamento ministeriale sempre più stretto a livello transfrontaliero, i governi potevano presentare misure impopolari come necessità derivanti dalla costituzione della Comunità. Dal tempo di Montesquieu e Madison in poi, il costituzionalismo aveva comportato l’idea di un’autolimitazione della volontà politica per salvaguardare le libertà del soggetto: un insieme di vincoli interni – divisione dei poteri, controlli ed equilibri – per assicurare la nazione contro la tirannia, sia essa governata da monarchi o da mafiosi. A tempo debito, questo è diventato il formato liberale standard dello Stato-nazione. Con l’avvento della Comunità Europea, una volta che la Corte di Giustizia è riuscita a costituzionalizzarla efficacemente, se non formalmente, gli Stati membri hanno accettato una serie di vincoli esterni la cui forma era radicalmente diversa. “Il soggetto attivo, cioè il popolo, non è il soggetto che fa il vincolo”, scrive Bickerton: “I governi nazionali si impegnano piuttosto a limitare i propri poteri per contenere il potere politico delle popolazioni nazionali. Invece che i popoli che si esprimono come potere costituente attraverso questa architettura costituzionale, i governi nazionali cercano di limitare il potere popolare legandosi attraverso un insieme esterno di regole, procedure e norme. Un funzionamento interno della sovranità popolare che serve a unire lo Stato e la società è sostituito da una esternalizzazione dei vincoli al potere nazionale intesa come un modo per separare la volontà popolare dal processo decisionale”.

Al termine della guerra fredda, nel 1990, i dirigenti europei avevano consolidato la transizione verso lo Stato membro. Con Maastricht e la proclamazione dell’unione monetaria, i vincoli che ciò comportava aumentavano naturalmente, così come la loro convenienza per i governi che cercavano di imporre ordinanze neoliberali di un tipo o dell’altro ai loro cittadini. Nel 1992-93, Giuliano Amato mise in atto una “correzione fiscale” – cioè un pacchetto di austerità – pari a non meno del 6% del Pil italiano in nome del vincolo esterno di necessità dell’Unione. Quando la moneta unica, lungi dal portare una rinnovata crescita e prosperità, ha fatto sprofondare l’Italia in una prolungata stagnazione e regressione, e l’Eurozona nel suo complesso nella crisi, la risposta non è stata quella di allentare i corsetti dell’appartenenza all’Unione, ma di renderli ancora più stretti, con la spettacolare costrizione della sovranità popolare nel Patto Fiscale del 2012. In questo modo, le restrizioni esterne dell’Unione sono state per la prima volta scritte, per volere della Germania, nelle Costituzioni interne dei successivi Stati membri, e i loro bilanci annuali, cuore tradizionale della politica interna, sono diventati oggetto di rinvigorimento e di istruzione da parte degli inviati di Bruxelles.

Anche se raramente l’attrito è assente da tali visite, la disciplina che esse rappresentano è stata in gran parte accettata come parte dell’ordine naturale delle cose. “Per gli Stati membri”, scrive Bickerton, “l’Eurozona non è solo un’unione monetaria, ma anche un quadro collettivo per una politica macroeconomica coordinata a cui tutti appartengono e che, in molteplici modi, è costitutiva delle loro identità e dei loro interessi come Stati membri”. Non ultimo li protegge dall’intrusione di potenziali proteste, poiché il risultato dei comitati di esperti – ratificato in conclavi ministeriali, annunciato dai capi di governo e presentato ai cittadini in patria come faits accomplis – diventa la norma. In questo processo, ciò che contraddistingue la Ue, come struttura politica diversa da ogni altra, è la presunzione di consenso e i protocolli che ne derivano, che costituiscono il codice di funzionamento del suo essere. A Bruxelles, gli emissari delle diverse nazioni si confrontano su questioni di carattere specialistico, sviluppando un esprit de corps e un’identificazione professionale con l’aspetto tecnico delle loro discussioni, in un sistema volto a escludere l’imprevedibilità del dibattito pubblico o il disaccordo politico. Lo stesso schema regge più in alto, in quanto le decisioni vengono passate al Consiglio dei ministri in un determinato settore e, ove richiesto, fino al Consiglio europeo stesso, dove il risultato viene unto con fotografie di famiglia e comunicati unanimi. L’imperativo del consenso è tutto. “Questo spiega perché la politica della Ue è così segreta e manca di ciò che è elementare nella vita politica a livello nazionale”, dove il conflitto è aperto e normale, osserva Bickerton.

Strutturalmente, egli giudica lo Stato-membro una forma sociale “fragile e contraddittoria”, al tempo stesso potente nell’immunizzare i governi nazionali contro le pressioni sociali interne, e debole nella mancanza di radici lontanamente paragonabili ai legami verticali tra i governi e le popolazioni dello Stato nazionale classico. La forma di politica nazionale a cui dà origine, spesso tenuta a contrapporre una tecnocrazia dominante a un populismo oppositivo, tende piuttosto a una combinazione maligna dei due, con leader che mescolano una posizione populista sull’immigrazione a un approccio tecnocratico all’economia, come Sarkozy, o che si atteggiano come Blair come un manager pragmatico vicino ai sentimenti della gente comune; Macron offre l’ultima versione della miscela. La superficialità dell’attaccamento delle élite ai cittadini che rappresentano rafforza inevitabilmente il loro senso di solidarietà reciproca nel club dei leader dell’Unione, dove si riuniscono ogni due mesi circa. Ma l’amicizia che offre non è, per Bickerton, un rifugio stabile. Vista storicamente, l’appartenenza a uno Stato membro è una “forma di Stato dura ma vuota”.

Istituzionalmente, però, si è riempito. Dal 2017 il Consiglio europeo possiede per le sue sessioni bimestrali una nuova sede fortemente simbolica – lanterna in forma di lanterna per il caldo bagliore che irradiano le sue deliberazioni, policroma in arredi per la diversità dei popoli da loro illuminati – dove si riuniscono i capi di Stato e di governo, più i presidenti della Commissione e del Consiglio stesso. A loro volta sono affiancati dall’Eurogruppo dei ministri delle Finanze dell’Eurozona, che si riuniscono mensilmente, e il cui presidente può anche partecipare al Consiglio quando viene invitato, come pure l’Alto rappresentante del pilastro (molto meno importante) degli Affari esteri e della Sicurezza dell’Unione. Pur essendo l’autorità politica suprema dell’Unione, il Consiglio europeo non legifera di per sé: le leggi sono questioni di ordine inferiore per i tracciamenti dei triloghi (2) che vi sono sotto. Il suo compito sono le grandi decisioni dell’Unione: essenzialmente, la gestione delle crisi, la revisione dei Trattati e la politica estera. Vale a dire, urgenti problemi economici e di “sicurezza” (cioè di rifugiati); questioni costituzionali (la parola è proibita dal Trattato di Lisbona, ma la cosa rimane); relazioni con altri poteri (e la periferia della Ue, dove l’allargamento permane nei Balcani). È qui che nascono gli “allarmi” che richiedono le coraggiose “escursioni” dei racconti di van Middelaar sull’Unione. Esempi degni di nota: la gestione della delinquenza greca; l’utilizzo della venalità turca; il rifiuto della bozza di Costituzione con una recensione della stessa a Lisbona; la punizione della Russia per l’annessione; e della Gran Bretagna per la diserzione.

In linea di principio, l’anello debole nella giurisdizione del Consiglio è economico, poiché non ha alcuna autorità sulla Bce, la cui indipendenza è assoluta e il potere sulle economie dell’Unione non ha rivali. In pratica, l’Eurogruppo fornisce un collegamento informale, un rappresentante della banca che partecipa alle sue riunioni, che sono ancora più riservate di quelle del Consiglio stesso, anche perché la presenza in esse della banca, in deroga alla sua indipendenza, richiede un velo di discrezione. Per formazione e prospettive i ministri delle Finanze tendono a essere simili, come Varoufakis ha scoperto nel suo breve periodo di collaborazione con l’Eurogruppo. I disaccordi sono più frequenti in seno al Consiglio. Prima delle sue riunioni i partecipanti possono appuntarsi posizioni controverse, mentre durante e dopo di esse, le fughe di notizie – tipicamente slogan confusi per il consumo dei media – riportano scontri d’opinione, vincitori e perdenti in discussioni, secondo il gusto dei leaker. Ma i procedimenti stessi rimangono nascosti al pubblico, e vengono emessi in decisioni che sono virtualmente sempre annunciate nem con (nem con = all’unanimità, dal latino nemine contradicente = nessuno contrario, n.d.r.), in linea con la prassi comune in tutte le istituzioni della Ue.

Nel caso del Consiglio, in tali manifestazioni di unanimità è in gioco molto di più della generica omertà della classe politica europea. Infatti, la verità dietro di esse è scomodamente in contrasto con le formalità della sua composizione, nella quale tutti gli Stati membri sono tecnicamente uguali e possono bloccare decisioni in conflitto con quelli che ritengono essere gli interessi nazionali vitali. La realtà, naturalmente, è che con grandi disparità tra i Paesi che vanno da ottanta milioni a mezzo milione di abitanti, due Stati – Germania e Francia – comandano de facto il procedimento in ragione delle loro dimensioni e del loro potere. Della coppia, eredi del trattato che de Gaulle ha siglato con Adenauer, la Germania è ora la più forte e la più potente economicamente. Ma anche se questo vantaggio la rende primus inter pares, il suo margine di superiorità, e il suo peso relativo all’interno dell’Eurozona nel suo complesso, è troppo limitato per darle l’egemonia che i teorici più audaci sostengono. La Francia rimane militarmente più forte e diplomaticamente più esperta, in un rapporto da cui ognuno dipende in egual misura. Poiché non sempre sono d’accordo, e quando lo sono, non sempre possono insistere, non ogni decisione del Consiglio è una traduzione della loro volontà. Semplicemente, senza bisogno di alcun accenno di veto, nessuna proposta che non sia di loro gradimento ha alcuna possibilità di passare, mentre qualsiasi proposta dietro la quale si uniscono con la forza congiunta può essere deviata, ma non sarà contrastata dalle altre due dozzine di Stati del Consiglio. Il Trattato di Maastricht è stato il frutto di un patto tra Mitterrand e Kohl; il Trattato di Lisbona, tra Merkel e Sarkozy; l’attuale pacchetto Covid, tra Macron e Merkel. In ogni caso l’iniziativa è arrivata, inarrestabile, da Berlino e da Parigi. In ogni caso, i dettagli sono stati adattati per accogliere gli Stati minori, senza che la direzione sia stata modificata.

L’unica volta in cui una importante proposta, su cui Germania e Francia hanno insistito, ha incontrato un’opposizione intransigente è stata il Fiscal Compact, al quale la Gran Bretagna ha posto il veto nel 2011, illuminando le realtà della struttura del potere in Europa. Senza indugio, Berlino e Parigi hanno semplicemente bypassato il Consiglio con uno strumento internazionale al di fuori del quadro giuridico della Ue, il Trattato sulla Stabilità, il Coordinamento e la Governance, al quale tutti gli altri Stati membri hanno dovuto aderire. L’effetto è stato esattamente lo stesso. Cameron si è lamentato del fatto che Merkel e Hollande non si sono nemmeno preoccupati di rispettare le apparenze, cucendo insieme questo accordo nei locali dell’Unione a Bruxelles. La lezione è chiara. Se i due egemoni europei dovessero incontrare – post Brexit – una simile caparbietà in una questione a cui danno importanza, possono rispondere con un trattato internazionale bilaterale (o multilaterale), facendo un giro di boa intorno all’ostacolo. Non è un caso che Jean-Claude Piris abbia concluso il suo libro del 2012, The Future of Europe, sottolineando quanto sia conveniente e fruttuoso il ricorso a tali trattati “aggiuntivi”. Allo stato attuale, però, con la Gran Bretagna fuori dai piedi, c’è poco da fare. Un solo fatto incongruo è sufficiente a portare a casa le prospettive, e il potere, del duo franco-tedesco. Ci sono stati tre presidenti del Consiglio europeo da quando l’ufficio è stato creato nel 2010. Di questi, due sono stati belgi – un Paese con poco più del 2% della popolazione dell’Unione. Perché? Perché si può contare sul fatto che i politici poco appariscenti di uno Stato debole, abilmente collocato tra la Francia e la Germania, non si incrociano, ma aiutano le buone intenzioni di entrambi.

È stato spesso osservato che l’insieme istituzionale della Ue è politicamente sui generis, una creazione più facilmente definibile in negativo che in positivo. Non è, ovviamente, una democrazia parlamentare, priva di divisioni tra governo e opposizione, di competizione tra i partiti per le cariche, o di responsabilità nei confronti degli elettori. Non c’è né una separazione tra il potere esecutivo e quello legislativo, sul modello americano; né una connessione tra di loro, sul modello britannico o continentale, in cui un esecutivo è investito da una legislatura eletta di cui rimane responsabile. È piuttosto il contrario: un esecutivo non eletto detiene il monopolio dell’iniziativa legislativa, mentre una magistratura, autoinvestita di un’indipendenza che non è soggetta ad alcuna revisione o controllo costituzionale, emette decisioni che sono effettivamente inalterabili, siano esse conformi o meno ai Trattati su cui si basano nominalmente. La regola dei procedimenti dell’Unione, siano essi presieduti da giudici, banchieri, burocrati, deputati o primi ministri, è la segretezza, ove possibile, e il loro esito, l’unanimità.

Secondo le parole di Majone, il suo critico liberale più lucido, il mondo in cui vive l’Unione è un mondo in cui “il linguaggio della politica democratica è in gran parte incomprensibile”. Unico nella storia costituzionale moderna, osserva, “il modello non è Atene ma Sparta, dove l’assemblea popolare votava sì o no alle proposte avanzate dal Consiglio degli anziani, ma non aveva il diritto di proporre misure per conto proprio”. La cultura politica delle élite dell’Unione assomiglia a quella della Restaurazione europea e di ciò che è seguito, prima delle riforme sul diritto di voto del XIX secolo, “quando la politica era considerata un monopolio virtuale di gabinetti, diplomatici e alti burocrati”. L’habitus mentale e istituzionale dell’Europa del Vecchio Regime è ancora vivo nel “sistema di governo della Ue che si suppone postmoderno”. In sintesi, l’ordine dell’Unione è quello di un’oligarchia.

Gli storici possono rispondere, sì, ma la Restaurazione ha portato in Europa la pace che è durata quarant’anni, o su un secolo di conti in sospeso. L’integrazione europea, per quanto non democratica nella sua struttura, non ha forse raggiunto lo stesso risultato per tre quarti di secolo, dopo le terribili guerre interne del 1914 e del 1939? Nel credo ufficiale della Ue, probabilmente non si ripete con tanta insistenza nessun’altra affermazione, e i movimenti che mettono in discussione l’Unione sono spesso attaccati come portatori del bacillo delle guerre future. La verità, naturalmente, è che dopo il 1945 non c’è mai stato il rischio di un altro scoppio di ostilità tra Germania e Francia, o altri Paesi dell’Europa occidentale, perché la guerra fredda ha reso l’intera regione un protettorato della sicurezza americana. La Nato, non la CEE, ha messo a tacere i conflitti militari del passato. Come disse una volta causticamente Albert Hirschman: “La Comunità Europea è arrivata un po’ in ritardo nella storia per la sua missione, ampiamente proclamata, di evitare ulteriori guerre tra le maggiori nazioni dell’Europa occidentale”. Beneficiaria della Pax Americana piuttosto che progenitrice della stessa, l’Unione ha affrontato la sua prima prova come vero e proprio custode della pace in Europa dopo la guerra fredda. Fallì miseramente, non impedendo ma alimentando la guerra nei Balcani, poiché la Germania appoggiò la secessione slovena dalla Jugoslavia, il colpo che innescò i successivi conflitti omicidi che la Ue, trascinata sulla scia di Helmut Kohl, si dimostrò incapace di moderare o di far cessare. Ancora una volta non è stata Bruxelles, ma Washington a decidere finalmente il destino della regione. Anche l’allargamento dell’Unione agli ex Paesi del Patto di Varsavia, la sua grande conquista storica, ha seguito le orme degli Stati Uniti, la loro inclusione nella Nato prima del loro ingresso nella Ue.

I diritti umani sono un altro punto d’onore nel repertorio delle relazioni pubbliche dell’Unione. Il Consiglio d’Europa, che comprende venti Stati che non fanno parte della Ue, tra cui Russia, Turchia, Georgia e Azerbaigian, ha istituito una Convenzione sui diritti dell’uomo e un tribunale per proteggerli già nel 1953, le cui disposizioni sono state essenzialmente riprodotte nel 2000 nella Carta dei Diritti Fondamentali della Ue, così come la Ue avrebbe portato la bandiera del Consiglio come propria. Come altrove, la proclamazione e l’osservazione di tali diritti non sono la stessa cosa. La brutalità ordinaria della polizia è certamente inferiore a quella degli Stati Uniti, dove le condizioni di detenzione sono anche peggiori, e i detenuti sono molto più numerosi. Ma questo non distingue la Ue, dal Canada o dai Paesi dell’Europa occidentale che non appartengono all’Unione. Più precisamente, quando l’America ha richiesto la cooperazione europea nelle extraordinary renditions, i membri della Ue hanno prestato assistenza nei sequestri e nella fornitura di camere di tortura sul territorio dell’Unione, assistenza documentata e denunciata da un procuratore svizzero al Consiglio d’Europa senza che la Ue abbia alzato un dito per denunciare i responsabili. Laddove le violazioni della sua Carta provengono da governi che non le piacciono, come attualmente in Ungheria e in Polonia, l’Unione minaccerà sanzioni. Laddove esse provengano da governi con i quali desidera mantenere buoni rapporti, chiuderà un occhio, o cercherà di renderle accettabili, anche se le infrazioni sono molto più estreme – come nell’occupazione militare di lunga data e nella pulizia etnica del territorio dell’Unione nel nord di Cipro; per non parlare di Israele, invitata a considerare l’adesione all’inizio della storia della Comunità, e più recentemente descritta dal primo Alto rappresentante dell’Unione per gli Affari esteri come ‘membro onorario’. Per quanto riguarda i rifugiati, il record di disumanità europea nell’Egeo e in Libia parla da sé. La migrazione è diventata in gran parte una questione di sicurezza.

Solidarietà, un altro termine importante nel lessico della Ue, si riferisce a due caratteristiche della sua immagine di sé. La prima sottolinea i fondi strutturali e di coesione, il 30% del bilancio della Commissione erogato ai Paesi e alle regioni più povere dell’Unione per progetti di trasporto, ambientali e di altro tipo. Anche se non sempre ben spesi, questi fondi sono realmente redistributivi e storicamente hanno avuto un impatto significativo sui maggiori beneficiari: Spagna, Grecia, Portogallo e Irlanda. Più grande ancora è la Politica agricola comune (PAC), che eroga oltre il 40% del budget ed è regressiva, con la maggior parte del denaro che va ai contadini più ricchi, soprattutto in Francia, anche se i milionari titolati in Gran Bretagna hanno accaparrato più di tutti. Combinato, l’effetto equity dei due tipi di spesa è probabilmente neutro, forse negativo. Il secondo senso di solidarietà si riferisce alla “politica sociale” europea, definita in senso lato come misure per ridurre la vulnerabilità dei lavoratori salariati e delle loro famiglie, e dei cittadini meno abbienti in generale, ai capricci del mercato. Wolfgang Streeck ne ha tracciato l’evoluzione dagli anni Sessanta a oggi. In origine, si trattava di tentativi di alterare i rapporti capitale-lavoro promuovendo la cogestione industriale – a cui le imprese resistevano – che avrebbe dato ai lavoratori il diritto di essere rappresentati nei consigli di amministrazione delle società stesse. La direttiva Vredeling che ha dato forma a queste speranze è stata abbandonata dopo l’approvazione dell’Atto Unico europeo, e l’attenzione si è spostata sulle questioni salute, sicurezza e pari opportunità.

Su insistenza di Delors, proclamando la necessità di un’Europa sociale, l’Unione Monetaria creata a Maastricht è stata accompagnata, nella boscaglia delle clausole adiacenti e sussidiarie del Trattato, da un Capitolo sociale che prometteva il rafforzamento dei diritti del lavoro, dal quale la Gran Bretagna ha optato. Così poco è venuto da questo pezzo di simbolismo, osserva Streeck, che la sua successiva adozione da parte del New Labour “ha fatto nulla per evitare l’aumento delle disuguaglianze, il decadimento della contrattazione collettiva e il deterioramento delle condizioni di lavoro nel Regno Unito negli anni successivi”. In tutta l’Unione europea, questi sono stati anni nei quali le imprese hanno attaccato con successo la fornitura di servizi pubblici in nome del diritto della concorrenza, mentre la Corte di Giustizia ha inflitto successivi colpi freddi ai diritti sindacali. L’attuale Pilastro europeo dei diritti sociali, annunciato nel 2017, non cambia la tendenza: in quanto insieme uniforme di ingiunzioni in mezzo a enormi differenze tra gli Stati membri, è in gran parte lettera morta. Nelle sedi pubbliche e accademiche, commenta Streeck, i discorsi sull’Europa sociale sono svaniti quando la Ue è stata identificata principalmente come un veicolo di “pace universale, diritti umani e discorsi civili, piuttosto che come un’alternativa al capitalismo sfrenato”. La sua conclusione: “Ciò che sembra chiaro è che il progetto, che risale agli anni Settanta, di un Welfare State europeo sovranazionale che dà una definizione politica a un ‘modello sociale europeo’, è giunto al termine”.

E la crescita economica europea, in questo caso? Mentre il Pil dell’Europa occidentale è cresciuto di circa il 2% all’anno tra il 1900 e il 1950, dal 1950 al 1973 ha raggiunto il 5% all’anno, una velocità senza precedenti nella sua storia. Ma fino a che punto ciò è dovuto all’integrazione? In quegli anni, la Germania occidentale e l’Italia sono cresciute del 5% annuo, la Francia del 4%, il Belgio del 3,5% e i Paesi Bassi del 3,4%. Ma al di fuori della CECA e della CEE, l’Austria ha registrato una crescita media annua del 4,9%, la Spagna del 5,8%, il Portogallo del 5,9% e la Grecia del 6,2%. La domanda repressa prima della guerra, l’intervento dello Stato e la cooperazione internazionale hanno avuto un ruolo importante. Dato che il boom è iniziato un decennio prima della CEE, l’integrazione da sola non può spiegare questi rapidi tassi di crescita. L’impatto della CEE sul boom non è mai stato oggetto di una ricerca di reale precisione. Ma se è esistito, in questi anni è stato piccolo e potrebbe anche essere stato negativo. Secondo Patel non c’è stata “praticamente nessuna pressione pubblica a presentare un resoconto chiaro dei risultati economici del processo di integrazione”. La Comunità non era in questa fase particolarmente neoliberale, come a volte si è affermato in seguito. Anche se la politica di concorrenza può essere stata plasmata dagli ordo-liberali tedeschi negli anni ‘60, il loro impatto era ancora altamente selettivo, non incideva sulla maggior parte del bilancio che era dominato dalle concessioni agli agricoltori francesi che essi aborrivano. Strutturalmente, l’integrazione europea era “nata tecnocratica”, come è rimasta. Per i suoi cittadini, la Comunità era ciò che Patel definisce un “adiaphora”: cioè, secondo la filosofia stoica, “una questione che non ha alcun merito o demerito morale”. Tale era l’indifferenza popolare nei suoi confronti che alla fine degli anni Sessanta solo il 36% dei suoi abitanti riusciva a nominare correttamente tutti e sei i membri della CEE.

Come è andata l’Eurozona dal 1973? Nel 2000 l’Agenda di Lisbona del Consiglio europeo ha promesso un aumento della produttività del 4% all’anno, circa il doppio di quella statunitense. In realtà, è aumentata di circa lo 0,5-1% all’anno. Per quanto riguarda la crescita complessiva, ecco le cifre: anni 1973-79 la crescita media del Pil nell’area euro è stata del 2,7%; anni 1984-94, 2,5%; anni 1994-98, 2,3%; anni 1999-2003, 2,1%; anni 2004-08, 1,8%; anni 2012-19, 1,2%. In altre parole, un calo costante dal 1973, anche prima del crollo del 2020, quando nei primi sei mesi dell’anno il Pil era sceso del 15,7%.

Per quanto riguarda il contributo dell’integrazione al record, Barry Eichengreen e Andreas Boltho – due economisti impegnati a favore dell’unità europea – hanno calcolato in un documento del 2008 che nel lungo periodo, dal periodo della CECA a quello dell’UEM, “i redditi europei sarebbero stati circa il 5% più bassi di oggi, in assenza della Ue”. Né il commercio intra-Ue è aumentato molto dai tempi dell’Unione, mentre la sopravvalutazione dell’euro ha favorito le importazioni dagli Stati Uniti, dalla Cina e da altri Paesi, dirottando al contempo gli scambi commerciali dall’interno della Ue. Più in generale, l’eterogeneità socio-economica e geopolitica dei quindici membri dell’Unione nel 1995, ulteriormente accentuata dall’arrivo di altri dodici nel corso del decennio successivo, ha reso sempre meno possibile il raggiungimento di decisioni comuni. In termini pratici, l’allargamento a Est ha reso impossibile l’“Europa sociale” così come concepita da Delors, poiché il reddito medio dei nuovi membri dell’Unione era solo il 40% della media dei quindici membri dell’Europa occidentale. Le risorse della Ue erano insufficienti per colmare il divario.

Il contrasto tra Occidente e Oriente non è stata l’unica frattura nell’Unione. Da destra, per Bolkestein la moneta unica è stata afflitta da un difetto di nascita. La sua fatale debolezza, ha detto a un pubblico nel 2012, è dovuta al fatto che si trovava a “cercare di servire due gruppi di Paesi molto diversi tra loro per cultura economica, terre del Nord che rispettavano regole e disciplina e terre del Mediterraneo che cercavano soluzioni politiche ai problemi economici. Il primo gruppo – Germania, Paesi Bassi, Finlandia e altri – voleva la solidità; il secondo la solidarietà, che significa il denaro degli altri. Non poteva e non è andata bene. Herman Van Rompuy aveva ragione a chiamare l’euro un sonnifero: i Paesi del Mediterraneo potevano godere di tassi d’interesse artificialmente bassi, cosa che hanno fatto in abbondanza, sognando un dolce far niente”.

Da sinistra, per Claus Offe, è chiaro che “l’euro ha reso il capitalismo democratico europeo più capitalistico e meno democratico”, sradicando i mercati finanziari dagli Stati ed esponendo gli Stati alle loro vicissitudini, in un sistema che Offe non giudica più favorevolmente, se non per ragioni opposte, di Bolkestein. “L’euro sotto il regime della Bce generalizza eccessivamente la politica monetaria in economie molto divergenti e la loro posizione nel ciclo economico. Invece di ‘una taglia unica per tutti’, ci troviamo in una situazione di ‘una taglia unica per nessuno’ a causa dell’incapacità istituzionale della politica monetaria di rispondere alle specificità dei Paesi e alle loro situazioni”. Tuttavia, non appena l’ha detto con disinvoltura, ha ritrattato con sobrietà. Perché c’è un Paese di cui questo giudizio non tiene conto: il suo. Dati gli enormi vantaggi che la Germania trae dall’euro, scrive Offe, “ogni possibile governo tedesco farà tutto ciò che è in suo potere per mantenere intatta la moneta comune evitando l’inadempienza di qualsiasi membro dell’Euroclub. Perché questa moneta permette al governo tedesco di vivere in un mondo ideale dove il piacere non è seguito dal rimpianto, il che significa che il surplus di esportazioni non è seguito, né la sua continuazione è limitata, dall’apprezzamento della moneta del Paese”.

Per il resto, naturalmente, la questione è quella di riuscire a ricevere questo apprezzamento. La cintura meridionale e orientale degli Stati sta pagando il prezzo di un’unione monetaria mal concepita che ora non può essere invertita. Anche se “l’introduzione dell’euro in una zona valutaria fondamentalmente imperfetta è stato un errore enorme, lo stesso vale ormai semplicemente per rimediare a tale errore”, poiché la dissoluzione dell’Eurozona equivarrebbe a uno tsunami di regressione economica e politica. Da qui la “trappola” in cui si trova l’Europa, che non può né andare avanti né indietro.

Fritz Scharpf, al quale Offe chiede consiglio, è meno categorico. Inoltre, a partire dal 2015, ha concluso che la decisione della Ue di salvare la moneta unica piuttosto che smantellarla ha creato un euro-regime economicamente repressivo e politicamente autoritario, enormemente controproducente. Costringendo gli Stati membri in difficoltà ad adottare l’austerità fiscale e la svalutazione interna, riducendo i costi del lavoro con gli effetti di una pressione permanente al ribasso sui redditi salariali, sui trasferimenti sociali e sui trasferimenti pubblici, la politica ufficiale è stata “completamente priva di legittimità democratica”. In futuro, ha sostenuto Scharpf, gran parte dell’acquis comunitario dovrebbe essere de-costituzionalizzato, riportandolo alle condizioni ordinarie di riesame e revisione legislativa. Per il momento, nessun politico responsabile ha ritenuto che ciò fosse fattibile. Ma se un secondo grande shock, paragonabile all’impatto della crisi finanziaria globale, colpisse il sistema, la democrazia europea dovrebbe essere ricostruita dal basso verso l’alto, ripristinando le necessarie barriere all’interferenza del mercato sia a livello sovranazionale che nazionale.

L’ultima e più squallida parola viene da Dani Rodrik. L’analogia storica più vicina all’euro, così come la conosciamo oggi, potrebbe essere il Gold Standard così com’era prima della prima guerra mondiale, prima che ci fosse uno stato sociale sviluppato o una politica anticiclica? Entrambi esistono oggi e complicano i compiti dell’Unione. La democrazia, la sovranità e la globalizzazione possono essere felicemente combinate? Purtroppo non esiste una democrazia a livello europeo, e le riforme adottate dopo la crisi del 2008 – unione bancaria, controllo fiscale più severo – hanno reso l’Unione più tecnocratica, meno responsabile e più distante dagli elettori europei. Ciò che gli esempi americani dimostrano è che le élite europee devono fare una scelta, optando o per l’unione politica a scapito della sovranità nazionale, o per la sovranità nazionale a scapito dell’unione politica. Le soluzioni intermedie – un po’ di democrazia a livello nazionale, un po’ di più a livello europeo – non funzioneranno. La realtà, conclude Rodrik, è che potrebbe essere troppo tardi per prendere la prima strada, nella speranza che alla fine emerga un demos europeo che corrisponda a una federazione europea. Se così fosse, è difficile vedere come una moneta unica possa essere riconciliata con molteplici politiche democratiche. Forse è meglio abbandonare la speranza che un giorno l’unione economica si dimostri compatibile con la democrazia come eventualmente ricostituita, e chiedersi invece quale grado di integrazione economica sia compatibile con la democrazia come attualmente istituita.

Quindi, se cerchiamo i lati positivi nella performance complessiva della Ue dopo Maastricht, non è facile trovarli. Pace internazionale, diritti umani, solidarietà sociale, crescita economica: l’armadio è piuttosto vuoto. Eppure, come possono sottolineare i difensori, non è completamente vuoto. Due caratteristiche della Ue che fanno una vera differenza per la vita di molti dei suoi cittadini sono evidenti. La prima è la comodità di viaggiare senza passaporto nella zona Schengen, che esclude ancora Bulgaria, Romania, Croazia, Cipro e Irlanda dalla Ue, ma include Islanda, Norvegia, Liechtenstein e Svizzera esterni alla Ue. Più in generale, c’è la varietà di prodotti sugli scaffali dei supermercati che ha seguito il mercato unico, l’Unione che interpella i suoi cittadini come consumatori piuttosto che come soggetti politici. La perdita di strutture di basso profilo di questo tipo non passerebbe senza protestare; l’abitudine è una forza potente negli affari umani. Anche in questo secolo le aspettative politiche nelle società avanzate sono diminuite quasi ovunque. Se la pubblicità dell’Unione per se stessa, per la quale spende una fortuna in euro ogni anno, non incontra altro che una svogliata acquiescenza, piuttosto che un attivo appoggio da parte delle popolazioni che presiede, questo è sufficiente per i suoi scopi. La paura dell’ignoto è il tegumento più importante.

1)Storico accademico e saggista britannico. Questo intervento è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021; qui l’articolo in lingua inglese, dove si può consultare anche la bibliografia https://www.lrb.co.uk/the-paper/v43/n01/perry-anderson/ever-closer-union

2) Cfr. Giovanna Cracco, Europa: la democrazia dei triloghi, Paginauno n. 42/2015. Nota di redazione

Perry Anderson*

L’istituzione con meno potere e quella più potente

L’intervento che segue, a firma di Perry Anderson (storico accademico e saggista britannico), è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021 (1) e affronta, da un punto di vista storico, le cinque istituzioni principali dell’Unione europea: la Corte di Giustizia, la Commissione, il Parlamento, la Bce e il Consiglio. Dopo aver pubblicato la parte relativa alla Corte di Giustizia e alla Commissione passiamo al Parlamento e alla Bce: con ben pochi poteri il primo, forse l’istituzione europea più potente la seconda.

E il Parlamento europeo? Composto ora da 705 deputati, ripartiti tra i 27 Paesi dell’Unione per ridurre un po’ il peso dei più grandi (la Germania in particolare), e facendo la spola mensilmente tra Bruxelles e Strasburgo, è stato storicamente alleato della Commissione e della Corte nelle sue aspirazioni a un futuro federalista per l’Europa. La Commissione avrebbe voluto diventare quello che Hallstein si aspettava che fosse, l’esecutivo di governo dell’Europa, e l’Assemblea – è arrivata a essere ufficialmente un Parlamento solo negli anni ‘80 – ha cercato di diventare la legislatura dell’Europa di cui questo esecutivo sarebbe stato responsabile: speranze che non si sono concretizzate. Tuttavia, nel corso del tempo il Parlamento ha acquisito una notevole infrastruttura burocratica propria – attualmente circa settemila funzionari lo servono – e un numero limitato di poteri, di cui i tre più significativi sono il diritto di “codecisione” con il Consiglio sulla legislazione proposta dalla Commissione; il diritto di respingere – ma non di modificare – il bilancio proposto dalla Commissione; e il diritto di respingere – ma non di eleggere – i commissari scelti dal presidente della Commissione. Ciò che non possiede sono i diritti di eleggere un governo, di avviare una legislazione, di imporre tasse, di definire il welfare, o di determinare una politica estera. In breve, è una parvenza di un Parlamento, come normalmente inteso, ben lontana dalla realtà di un Parlamento.

Gli elettori ne sono consapevoli e hanno mostrato scarso interesse. L’affluenza alle urne alle elezioni europee è notoriamente scarsa, in calo costante nel corso di quattro decenni, al punto che la sua ripresa a poco più del 50% nel 2018 potrebbe essere acclamata come il segno di una democrazia europea solida, anche se il dato è ancora dieci punti al di sotto della cifra del 1979, quando si tennero le prime elezioni di questo tipo. Né la maggior parte dei cittadini si prende la briga di andare alle urne a votare sulle questioni europee: piuttosto, nel votare a favore o contro i partiti locali, essi esprimono il loro punto di vista sull’andamento dei loro governi nazionali. Il risultato è un’assemblea composta da circa duecento eterocliti partiti, che si raggruppano poi in sei o sette blocchi, la cui unità non è profonda – i legami tra i deputati delle delegazioni nazionali sono spesso più stretti che con i loro affiliati paneuropei.

Non può emergere alcuna divisione tra governo e opposizione, perché non c’è un governo da formare o da contrastare. Lo schema è invece quello di grandi coalizioni lungo le linee tedesche, che riuniscono blocchi di centro-destra e di centro-sinistra per controllare i lavori, ed eleggono i capi e i presidenti dei comitati chiave dell’assemblea dalle loro fila, con l’apporto variabile degli ausiliari liberali e verdi. La differenza politica tra i due blocchi principali, in generale abbastanza sbiadita a livello nazionale, diventa quasi invisibile nelle successive combinazioni GroKo (abbreviazione di ‘Grande Coalizione’, in uso in Germania, n.d.a.) a Bruxelles e Strasburgo.

Come ci si potrebbe aspettare, in questa enorme, eterogenea, in gran parte cerimoniale istituzione, i deputati hanno poco appetito per le emozioni di essere effettivamente presenti. La presenza media è di circa il 45%. Praticamente tutto il lavoro è affidato a commissioni, dove a porte chiuse vengono messi in scena i misteri del “trilogo” (2): i rappresentanti del Parlamento si riuniscono con i rappresentanti del Consiglio dei Ministri e della Commissione per discutere con i rappresentanti del Consiglio dei Ministri e della Commissione su quali proposte legislative emanate dalla Commissione, e tipicamente pre-autorizzate dagli Stati membri e dai loro rappresentanti permanenti a Bruxelles, possono essere accettate per essere trasmesse al voto in Camera – le discussioni ruotano per lo più intorno a questioni di procedura piuttosto che di sostanza. Come osserva Christopher Bickerton, “tra il 2009 e il 2013, l’81% delle proposte sono state approvate in prima lettura con il metodo del trilogo. Solo il 3% ha raggiunto la terza lettura, dove i testi vengono discussi nelle sessioni plenarie del Parlamento”. Questa è l’alchimia della codecisione.

Nel 2014, quando l’affluenza alle urne era appena del 42,5%, il Parlamento ha lanciato una campagna con un ampio sostegno mediatico per trasformare le elezioni in un esercizio paneuropeo di volontà democratica: ognuno dei blocchi politici avrebbe nominato un candidato alla presidenza della Commissione – legalmente in dono al Consiglio – e il blocco che si assicurava il maggior numero di seggi, dotato del sostegno di tutto il Parlamento, avrebbe poi elevato il suo Spitzenkandidat al comando della Commissione, come qualsiasi altra legislatura potrebbe votare un governo in carica. Il centrodestra ha ottenuto il maggior numero di voti: il suo candidato era il faccendiere Jean-Claude Juncker.

Dopo qualche tergiversazione, la Merkel ha convinto il Consiglio ad accettarlo e Juncker è diventato presidente della Commissione con la forza di circa il 10% dell’elettorato europeo. Se non lo avesse fatto, ha detto Habermas alla Frankfurter Allgemeine Zeitung, sarebbe stata “una pallottola nel cuore del progetto europeo”. Cinque anni dopo Macron ha puntato i piedi, e il presidente successivo è stato scelto secondo le regole dal Consiglio, ignorando lo sfortunato Spitzenkandidat. Indignato per questo rifiuto delle sue pretese, si è parlato di una ribellione in Parlamento, che pur non avendo il diritto di scegliere può rifiutare un presidente della Commissione. Ma questo non provocherebbe una crisi del progetto europeo? La terrificante prospettiva di un aperto disaccordo tra le sue istituzioni ha placato il morale a Ursula von der Leyen, che è riuscita ad accontentarsi di un’elezione.

La funzione del Parlamento europeo, che non aggrega né incanala i desideri degli elettori, dai quali una volta chiuse le urne si stacca completamente, è, come ha detto lo studioso italiano Stefano Bartolini, un “consolidamento d’élite”. Ovvero, un processo in cui i partiti colludono tra loro per presentare l’apparenza di un’assemblea democratica, dietro la quale si trincerano comodamente le caserme oligarchiche. Questi sarebbero felici di acquisire più poteri, ma non hanno alcun interesse a cederne a coloro che rappresentano nominalmente. L’ampiezza del divario tra l’istituzione e le popolazioni sottostanti può essere giudicata dalle rare occasioni in cui queste ultime hanno potuto far sentire direttamente la loro voce. Nei Paesi Bassi, l’affluenza alle urne per le elezioni europee del 2004 è stata solo del 39%. Un anno dopo è stata del 63% per il referendum sul progetto di Trattato costituzionale – che, pur essendo sostenuto dall’80% della delegazione olandese a Strasburgo/Bruxelles, è stato respinto dal 62% degli elettori olandesi.

Il Parlamento non è quello che sembra, ed è la componente meno consequenziale dell’Unione. Significa che è poco più di una foglia di fico glorificata? Non proprio. Le apparenze contano, e a suo modo il Parlamento svolge un ruolo costruttivo per l’Unione, fornendo una misura della legittimazione che ogni ordine liberale che si rispetti richiede. Per quanto limitati possano essere gli investimenti dei cittadini, i sondaggi paneuropei sincronizzati sono meglio di niente, e i loro beneficiari possono continuare a sperare che un giorno ne scaturisca una vivace politica federale.

Di tutt’altro ordine di peso politico è la Banca centrale europea, creata per gestire la moneta unica entrata in vigore nel 1999. Oggi è una delle più potenti istituzioni dell’Ue, alcuni direbbero, la più potente. Con sede a Francoforte, il suo consiglio direttivo è composto dai capi delle Banche centrali dei Paesi dell’eurozona e dai sei membri del suo comitato esecutivo, che si riuniscono ogni due settimane. I suoi lavori, a differenza di quelli della Fed o della Banca d’Inghilterra, ma in linea con quelli della Corte di Giustizia europea, sono segreti. Occasionalmente, a differenza della Corte di Giustizia europea, un membro può dimettersi, ma le sue decisioni sono formalmente unanimi. Nessun dissenso viene mai pubblicato. Il Trattato di Maastricht ha conferito l’indipendenza assoluta alla banca, che opera senza alcuno dei contrappesi – Congresso, Casa Bianca, Tesoro – che circondano la Fed, inserendola in un contesto politico in cui è pubblicamente responsabile. A differenza di qualsiasi altra banca centrale, l’indipendenza della Bce non è semplicemente statutaria, con regole o obiettivi modificabili per decisione parlamentare: è soggetta solo alla revisione dei trattati. Né, a differenza della Commissione, del Parlamento, della Corte di Giustizia o persino del Consiglio, i suoi procedimenti sono macchinosi. Può agire con una velocità e un impatto che nessun’altra istituzione dell’Ue può eguagliare.

Maastricht ha dato alla Bce un unico obiettivo. Laddove la Fed è incaricata dal Congresso di assicurare la massima occupazione e la stabilità dei prezzi, la responsabilità unica della Bce è quella di assicurare la stabilità monetaria in quella che è diventata l’eurozona. Fin dall’inizio, come gli economisti sapevano e non pochi hanno sottolineato, le economie che avrebbero dovuto adottare l’euro, che differiscono ampiamente per dimensioni, composizione e livello di sviluppo, non soddisfacevano in alcun modo i criteri di una “area valutaria ottimale” come indicato dall’economista Robert Mundell e altri. Al contrario. Ma questo non ha scoraggiato il Comitato Delors che ha guidato il progetto, poiché i suoi obiettivi erano politici più che economici: in parte per legare una Germania riunificata all’interno della Comunità Ue, ma più in generale per creare una moneta che bloccasse gli Stati che l’hanno adottata in modo così stretto da costringerli a far seguire all’unione monetaria quella politica. Come obiettivo esplicito era un passaggio troppo lontano all’epoca di Maastricht, dove le speranze federaliste sono state infrante da una contrattazione intergovernativa di tipo tradizionale; tuttavia, il Trattato ha creato un’Unione Economica e Monetaria Europea, e i politici riuniti hanno firmato il documento non pensando alle conseguenze che si sarebbero potute manifestare quando non fossero stati stati più in carica. Le porte di un’unione politica non sono state aperte, né sono state chiuse.

La disgiunzione tra mezzi e fini si è presto fatta sentire. Wim Duisenberg, il rozzo banchiere olandese che divenne il primo presidente della Bce, si vantava di essere un rozzo campione dell’ortodossia finanziaria sulle migliori linee anglosassoni. Eppure era felicissimo quando la Grecia, dopo aver opportunamente falsificato i suoi bilanci pubblici, adottò prontamente l’euro. Le sue ragioni non erano economiche, ma politiche. Anche se la moneta unica non era, per chi la amministrava, una semplice scorciatoia verso il federalismo, era – come direbbe Giandomenico Majone, un pensatore più fedele ai principi classici – un “progetto di prestigio” volto a elevare il profilo dell’Ue nel mondo. Un decennio dopo, l’eurozona avrebbe pagato per questa vanità.

Jean-Claude Trichet, il francese successivo al timone di Francoforte, era una figura più tranquilla ma altrettanto cieca. La sua risposta alla crisi finanziaria globale è stata pro-ciclica: aumentare i tassi di interesse per costringere i governi a tagliare la spesa pubblica, imponendo l’austerità come cura per il crollo. Il suo successore, Mario Draghi, è stato ampiamente celebrato per aver invertito la rotta, spruzzando denaro nelle economie dell’eurozona con l’acquisto di titoli di Stato e una generosa dose di altre forme di liquidità. In realtà, c’è stata più sovrapposizione tra le due cose di quanto generalmente si creda. Draghi, responsabile di un vasto programma di privatizzazioni in Italia, è stato più apertamente neoliberale, dichiarando il contratto sociale europeo obsoleto sulle pagine del Wall Street Journal.

Ma nell’agosto 2011 i due hanno scritto insieme una lettera segreta a Berlusconi, allora Primo ministro italiano, chiedendogli di ricorrere a un meccanismo di emergenza per tagliare le pensioni e altre spese pubbliche – una violazione senza precedenti del mandato da parte della banca. Tre mesi dopo Berlusconi non c’era più. Da parte sua, Trichet, al termine del suo mandato, aveva ripreso a ricorrere a schemi per aggirare il divieto del Trattato di Maastricht sull’acquisto del debito pubblico da parte della banca. Elogiando il suo capo, l’ex capo della ricerca della Bce, Lucrezia Reichlin, ha dichiarato al Financial Times nel febbraio 2012: “L’intero concetto di aggirare le regole europee e di fare Qe senza chiamarlo Qe è stato estremamente intelligente”.

Cinque mesi dopo, Draghi ha annunciato pubblicamente alla City: “Nell’ambito del nostro mandato, la Bce è pronta a fare tutto il necessario per preservare l’euro”. Dopo aver vantato la superiorità dei risultati economici dell’eurozona rispetto a quelli di Stati Uniti e Giappone (quest’ultimo meno “socialmente coeso” dell’Unione, dove metà dei giovani di Italia, Spagna e Grecia erano disoccupati), ha finito per chiarire la posta in gioco della crisi. Nessuno dovrebbe “sottovalutare la quantità di capitale politico che viene investito nell’euro”. È per salvaguardare questo che è stato richiesto l’ultima ratio regis: “targeted longer-term refinancing operations” (TLTRO), “outright monetary transactions” (OMT) e tutto il resto, o modi intelligenti per aggirare le regole europee, “nell’ambito del mandato” della banca – cioè in palese violazione degli articoli 123 e 125 del Trattato di Lisbona.

A tempo debito, la loro legalità sarebbe stata contestata dinanzi alla Corte di Giustizia europea. Ma così come non ha avuto alcuna remora nell’interpretare il Trattato di Roma per arrogarsi poteri di cui non si trova traccia nel documento firmato dai Sei, così la Corte di Giustizia europea non ne ha avuta alcuna nel decidere che Lisbona significava il contrario di ciò che diceva. Poiché ora si trattava non di leggere in un trattato ciò che non conteneva, ma di epurarne uno di ciò che conteneva, le contorsioni richieste erano, secondo le parole di Horsley, “erculee”. La commedia dei giudici che spiegava solennemente che l’assistenza finanziaria nell’ambito del Meccanismo europeo di stabilità (MES) costituiva un atto di politica economica, non monetaria, ed era quindi perfettamente in ordine, mentre le transazioni monetarie vere e proprie erano uno strumento di politica monetaria, non economica, e quindi erano anch’esse perfettamente in ordine, richiede la penna di uno Swift. Cosa significava in realtà la “clausola di non salvataggio” dell’articolo 125? Che i bail-out andavano bene, purché servissero “all’obiettivo superiore” di preservare l’euro. O, nella lucidità di van Middelaar, infrangere le regole significava essere fedeli al Trattato.

In Germania i tentativi successivi del 1974, 1986, 1993 e 2009 hanno contestato il fatto che le leggi o i Trattati dell’Unione possano avere validità prima che la Corte costituzionale del Paese abbia raggiunto lo stesso risultato. I giudici di Karlsruhe hanno dichiarato che la Legge Fondamentale tedesca, Grundgesetz, non può essere annullata dalla Corte europea, ma poiché nessuna violazione di questo tipo si è “finora” o “ancora” verificata, i querelanti non hanno alcun precedente. L’anno scorso Karlsruhe è stata nuovamente invitata a pronunciarsi, questa volta sulla legalità dell’approvazione che la Corte di Giustizia europea aveva dato al programma di acquisto di obbligazioni della Bce: ancora una volta si è rifiutata di dire che ciò era illegale, pur osservando che la proporzionalità dei suoi effetti non era stata adeguatamente valutata, e incaricando il governo tedesco e la Bundesbank di effettuare tale valutazione e di garantire un’adeguata proporzionalità.

Nei media c’è stato trambusto. Al Financial Times è venuto un colpo apoplettico: “Il tribunale tedesco ha messo una bomba sotto l’ordinamento giuridico dell’Ue”, ha gridato Martin Sandbu. “Il tribunale ha lanciato un missile legale nel cuore dell’Ue. Il suo giudizio è straordinario. È un attacco all’economia di base, all’integrità della banca centrale, alla sua indipendenza e all’ordinamento giuridico dell’Ue”, ha tuonato Martin Wolf, “gli storici del futuro potrebbero segnare una svolta decisiva nella storia dell’Europa, verso la disintegrazione”. Non devono aver spostato un capello. La Corte di Karlsruhe è un organo per lo più sdentato, come indicano le sue sentenze studiatamente sospese. Meglio conosciuta per aver docilmente ribaltato la Legge Fondamentale tedesca per consentire a Schröder e Merkel nel 2005 di inscenare un’elezione incostituzionale prima della scadenza dei seggi, si preoccupa di evitare gravi offese alle Obrigkeiten (Autorità, n.d.a.) del giorno. È improbabile che Berlino e Francoforte abbiano difficoltà a far tornare Karlsruhe a dormire.

Nessuna fede è invocata con tanta frequenza dall’Ue, o identificata in modo così compiacente con se stessa, come lo stato di diritto. Fatta la legge, trovato l’inganno è la saggezza popolare in Italia. L’adagio implica che coloro che fanno la legge e coloro che la ingannano non sono gli stessi. Ciò che distingue l’Unione è che le due parti sono una cosa sola. Nelle mani della Corte europea e del coro dei suoi ammiratori, lo stato di diritto è arrivato a significare più o meno il malgoverno degli avvocati che non si fermeranno davanti a nulla per piegare i testi a loro piacimento, a scapito della comprensione ordinaria di una giustizia di principio. Così come la Corte di Giustizia europea, la Banca centrale europea, la Commissione europea, se si servono interessi superiori. La sopravvivenza di un’unione monetaria da cui dipendono mercati del lavoro razionali, tasse e trasferimenti, la prosperità di tutti? Ma come ha replicato più di un analista, sono i banchieri e i giudici le autorità più competenti a determinare come debbano essere pensioni o salari? Certamente, in queste materie, se la cavano abbastanza bene da soli. È questa la qualifica più appropriata? Il motto di Fritz Scharpf è: nell’Ue, sono proprio le istituzioni che hanno il maggiore impatto sulla vita quotidiana della maggior parte delle persone a essere più lontane dalla responsabilità democratica.

1)Storico accademico e saggista britannico. Questo intervento è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021; qui l’articolo in lingua inglese, dove si può consultare anche la bibliografia https://www.lrb.co.uk/the-paper/v43/n01/perry-anderson/ever-closer-union

2) Cfr. Giovanna Cracco, Europa: la democrazia dei triloghi, Paginauno n. 42/2015. Nota di redazione

Perry Anderson

Evoluzione storica dell’istituzione Ue, tra apparato burocratico, acquis comunitario impenetrabile e potere di assegnare fondi agli Stati

L’intervento che segue, a firma di Perry Anderson (storico accademico e saggista britannico), è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021 (1) e affronta, da un punto di vista storico, le cinque istituzioni principali dell’Unione europea: la Corte di Giustizia, la Commissione, il Parlamento, il Consiglio e la BCE. Dopo aver pubblicato la parte relativa alla Corte di Giustizia (2), passiamo alla Commissione. Nei primi anni partner fondamentale della Corte nel percorso di affermazione della supremazia del diritto comunitario rispetto ai Parlamenti nazionali, poi potente apparato burocratico di 33.000 persone passate, nel tempo, da funzionari con un background giuridico e umanistico a quello economico, oggi sottoposta alla pressione di 30.000 lobbisti (“più del doppio del numero di lobbisti che infesta Washington, stimato a soli 12.000”). Non più unico demiurgo della Ue – il Consiglio europeo l’ha affiancata – tuttavia di enorme peso in ragione di tre attributi peculiari: la sua dimensione, come corpo di funzionari permanenti; “l’acquis comunitario, impenetrabile per i suoi cittadini, ma inevitabile per i suoi Stati […] che ora arriva a 90.000 pagine, il più lungo e il più formidabile monumento scritto dell’espansione burocratica nella storia umana”; il potere di ripartire ed erogare i fondi di coesione. 

La Commissione europea, la cui evoluzione è stata più tortuosa, è stata nei suoi primi anni il partner fondamentale della Corte. La sua storia può essere divisa approssimativamente in tre fasi, corrispondenti alle tre figure che hanno tenuto la sua presidenza per un intero decennio, ciascuna con due mandati: Walter Hallstein (1958-1967), Jacques Delors (1985-1995) e José Manuel Barroso (2004-2014).

Hallstein, un avvocato e diplomatico tedesco – un democristiano noto soprattutto per la dottrina della guerra fredda a cui diede il suo nome, secondo la quale il riconoscimento della Germania occidentale da parte di qualsiasi Stato era condizionato al rifiuto di riconoscere la Germania orientale – era un federalista dichiarato, che concepiva la Commissione come un proto-governo della Comunità e la sovranità nazionale una “dottrina del passato”, assegnandosi lo status di “primo ministro d’Europa”. Nel 1965 De Gaulle mise bruscamente fine alle sue pretese e l’immagine di Bruxelles perse ogni autorità e vigore. Tuttavia, nel suo periodo di massimo splendore, tra il 1958 e il 1964, Hallstein presiedette una Commissione che era un vulcano di energia indirizzata a trovare modi e mezzi per aggirare il Trattato di Roma nell’interesse superiore dell’unità europea.

Come ha dimostrato lo studioso francese Antoine Vauchez, Bruxelles divenne rapidamente una calamita che attirava dall’America avvocati aziendali e investitori alla ricerca di opportunità di mercato, i quali agivano con le aspettative e i modi di fare tipici di una potente federazione. Ben presto strinsero stretti rapporti con un numero considerevole di giuristi belgi esperti in diritto commerciale di alto livello: questo ambiente comune offriva una facile intermediazione tra le multinazionali che arrivavano e la Commissione, e un ambiente propizio per lo scambio di idee con i dipartimenti chiave, come la Concorrenza e il Servizio giuridico.

La Comunità Economica Europea (CEE) creata dal Trattato di Roma non era stata concepita come un mercato da far west, e aveva dato vita a una politica agricola comune fortemente sovvenzionata e regolamentata; un anatema per gli economisti liberali, tanto da spingere l’intellettuale collega di Hayek, Wilhelm Röpke, a denunciarla come nient’altro che un miserabile “Spaakistan”, prendendo di mira il fondatore belga della politica agricola. Fin dall’inizio, tuttavia, la Direzione generale per la concorrenza della Commissione era una fortezza popolata da ordoliberisti tedeschi, la cui devozione ai principi di mercato e determinazione dei prezzi, che non dovevano essere ostacolati da ingerenze improprie da parte di alcuno Stato, li rendeva naturali fautori del federalismo, come lo era stato Hayek prima della guerra (3).

In questo campo, il servizio giuridico ha aperto la strada, fornendo alla Corte di Giustizia la stragrande maggioranza dei casi su cui le sue sentenze avrebbero potuto edificare una sempre più ampia costruzione del diritto europeo al di sopra dei Parlamenti nazionali. Tra il 1954 e il 1978 i dieci più frequenti ricorrenti dinanzi alla Corte hanno proposto un totale di 1.381 casi: di questi, 1.082 provenivano dalla Commissione o da suoi collaboratori – poco meno dell’80%. Il circuito della collusione era intessuto strettamente. Nel 1964 Hallstein poté annunciare trionfante che l’Europa aveva raggiunto “l’inizio di una vera e piena ‘unione politica’”. Un anno dopo uscì di scena e la Commissione impiegò altri vent’anni per ritrovare il suo dinamismo, sotto altri colori.

Delors, dal passato giovanile nella confederazione sindacale cattolica francese, a tempo debito si unì al Partito socialista, e lì sostenne una “Europa sociale”. Ma se c’era un conflitto tra l’aggettivo e il nome, il nome veniva prima. Come ministro delle Finanze sotto Mitterrand, fu Delors che si assicurò che il programma socialista su cui Mitterrand era stato eletto e a cui aveva inizialmente dato attuazione, fosse abbandonato con la famosa ‘inversione a U’ del 1983 verso l’austerity, al fine di mantenere il franco francese nel Sistema monetario europeo. A capo della Commissione, Delors si profondeva in dichiarazioni sulla necessità di solidarietà sociale e verso la fine assicurò i fondi di coesione per aiutare le regioni più svantaggiate della Comunità. I suoi principali risultati, tuttavia, furono l’approvazione dell’Atto Unico europeo – elaborato durante il suo incarico da un emissario della Thatcher – che unificava e deregolamentava i mercati in tutta la Comunità e preparava l’Unione monetaria che sarebbe divenuta il fulcro del Trattato di Maastricht.

Nella sua mente, queste erano le necessarie premesse per una solidarietà sociale a livello europeo. Non solo erano economicamente efficienti di per sé, capaci di promuovere una crescita che alla fine sarebbe stata di vantaggio per tutti; senza di esse, i governi non si sarebbero persuasi della necessità di redistribuire la ricchezza tra classi e regioni, aspetto essenziale per un’Europa che volesse ottenere la piena adesione dei suoi cittadini. Figura molto più carismatica e autorevole di Hallstein, uomo politico che trattava alla pari con tutti i leader nazionali dell’epoca, Delors li condusse alla moneta unica, ma non riuscì a raggiungere quegli obiettivi sociali che con essa pensava di poter conquistare. Tutti i governi, tranne Gran Bretagna e Danimarca, aderirono al primo, l’Atto Unico. Pochi erano convinti del secondo. Delors fece inserire nel Trattato di Maastricht i fondi di coesione – aiuti per regioni svantaggiate, non per classi sociali – ma queste erano solo le briciole della solidarietà, non il piatto forte: rispetto all’impatto successivo della moneta unica, poco più che l’elemosina di un ente di beneficenza.

Barroso, insediatosi quattro anni prima della crisi finanziaria globale del 2008 e uscito alla fine del 2014, poco prima che Syriza andasse al governo, è stato il secondo Primo ministro in carica di uno Stato membro a diventare presidente della Commissione. Un politico della destra portoghese, noto in precedenza soprattutto per aver ospitato il Vertice delle Azzorre, cui parteciparono Bush, Blair e Aznar, durante il quale fu lanciata la guerra in Iraq. La sua nomina a Bruxelles l’anno successivo dimostrò quanto fosse vuota l’opposizione nominale di Francia e Germania all’Operazione Iraqi Freedom. Messaggero dell’austerità nel suo stesso Paese, il suo mandato ha segnato l’apogeo della spinta neoliberista che seguì l’introduzione della moneta unica, con la promulgazione della direttiva Bolkestein sui servizi del 2004 e la firma del Trattato di Lisbona nel 2010. Benché personalmente fosse ambizioso e tenesse al suo ruolo come Hallstein o Delors, le idee che egli rappresentava erano saggezza convenzionale nel nuovo secolo, dato che sin da Maastricht il potere del Consiglio europeo era cresciuto in modo significativo a spese della Commissione, e durante il secondo mandato di Barroso il Consiglio europeo ebbe come suo presidente Van Rompuy, suo rivale davanti alle luci della ribalta con cui i rapporti non furono mai buoni. Il suo mandato è stato meno significativo di quello dei suoi predecessori.

Oggi, 27 commissari, uno per Stato membro, con un portafoglio per ciascuno – naturalmente, di importanza molto diversa, dove quello alla Concorrenza da tempo rappresenta il primo premio – formalmente godono dello stesso status del presidente, attualmente il politico della Cdu tedesca Ursula von der Leyen. In realtà, come ha sottolineato nel 2012 l’ex direttore generale del Servizio giuridico, il tuttofare di Bruxelles Jean-Claude Piris (in sella da ventidue anni), poiché ciò significherebbe che i 14 commissari dei Paesi più piccoli dell’Unione, che rappresentano solo il 12,65% della popolazione complessiva, potrebbero facilmente battere coi voti i sei commissari dei Paesi più grandi, che rappresentano il 70% della sua popolazione, le decisioni sono sempre prese per “consenso’’, ovvero dietro una facciata di unanimità, sotto l’impulso o il veto dei sei Stati principali. Allo stesso modo, il presidente della Commissione, responsabile dei rapporti con i capi di governo degli Stati membri, normalmente conferisce soltanto con quelli di quel gruppo selezionato, o forse solo col vertice di Berlino e Parigi: fare altrimenti “richiederebbe troppo tempo”. Così composta, la Commissione è formalmente investita del monopolio dell’iniziativa legislativa per l’Unione, ma qui la realtà è diversa: più di due terzi delle sue proposte sono ora elaborate insieme ai rappresentanti degli Stati membri nel fitto sottobosco di Bruxelles – in cui il COREPER (Comitato dei rappresentanti permanenti), che riunisce i rappresentanti permanenti degli Stati nella Ue, occupa un posto d’onore – e poi sono automaticamente approvate dal competente Consiglio dei ministri quando gli vengono trasmesse.

Sotto i commissari, nominati per cinque anni, si trova la burocrazia permanente della Ue, composta da circa 33.000 persone: gli “eurocrati’’, come definiti dall’Economist nel 1961, espressione poi divulgata senza intenti peggiorativi da un libro di Altiero Spinelli nel 1966. Nelle sue alte sfere, dove si trovano i capi e gli assistenti delle 32 Direzioni generali della Commissione, fino alla metà degli anni ‘80 le assunzioni sono state fortemente orientate verso funzionari con un background giuridico; sotto di loro, nel corpo dell’amministrazione era incoraggiato un orientamento umanistico generale, con un Master in studi europei, preferibilmente del Collegio d’Europa a Bruges. Successivamente, e con il successivo allargamento dell’Unione a Est, il modello è cambiato. Sotto Romano Prodi (presidenza 1999-2004), il compito di modernizzare il sistema di retribuzione e reclutamento è stato affidato a Neil Kinnock, portando a Bruxelles la lieta novella del New Labour, con esiti prevedibili. Nel 2014, i due terzi dei direttori generali erano formati in economia, con stipendi proporzionalmente più alti per competere con il settore privato; più in basso, in nome della democratizzazione delle future assunzioni, la conoscenza delle lingue straniere o di qualsiasi cultura generale come requisito si è persa, lasciando il posto ai Master in Business Administration.

Per gli osservatori del percorso della Ue a partire da Maastricht, tali cambiamenti potrebbero essere abbastanza logici – i neoliberisti venivano neoliberalizzati – ma non furono apprezzati da molti di coloro che li subirono, la loro origine anglosassone gettava sale sulle ferite post-Brexit. “Dopo aver spezzato l’Europa dall’interno per anni, la stanno spezzando dall’esterno distruggendone la legittimità politica”, afferma uno di loro citando Didier Georgakakis. Un altro, con meno rabbia: “È folle se ci pensi. Se ne escono dopo averci imposto il loro modello amministrativo?” Ancora un altro: “Il nuovo modello è quello di Procter & Gamble”. L’ascesa di Barroso, dalla presidenza della Commissione a presidente della Divisione internazionale di Goldman Sachs, è stata una naturale conseguenza di queste riforme.

Ma il cambiamento delle prospettive e dei costumi nella Commissione deve essere compresa anche nel suo contesto. Ci sono ora circa 30.000 lobbisti registrati a Bruxelles. Più del doppio del numero di lobbisti che infesta Washington, stimato a soli 12.000. A Bruxelles, il 63% sono lobbisti aziendali e consulenti, il 26% provengono da ONG, il 7% da think tank e il 5% da municipalità. Che l’esecutivo europeo possa resistere al contagio dei vapori di questa palude non è plausibile.

Dopo Delors, la Commissione ha dovuto fare il secondo violino rispetto al Consiglio europeo, che difficilmente nominerà di nuovo alla sua guida una figura di tale statura politica. Il sospetto popolare contemporaneo che considera la Commissione il demiurgo burocratico dell’Unione è in questo senso fuori luogo. Ma rimane un potere considerevole all’interno del complesso meccanismo della Ue, in ragione di tre attributi a essa peculiari.

Il primo è semplicemente la sua dimensione, come corpo di funzionari permanenti, in confronto a quella di qualsiasi altra istituzione dell’Unione, e la roccaforte inespugnabile del suo funzionamento: 34 diverse “procedure” che nessun laico è in grado di comprendere.

Il secondo sta nella incredibile vastità del regolamento, che brandisce come uno strumento di potere all’interno dell’Unione: l’acquis comunitario, impenetrabile per i suoi cittadini, ma inevitabile per i suoi Stati, che costituisce il mezzo principale della Gleichschaltung dell’Europa orientale alle norme della Ue, su cui presiedevano i commissari come proconsoli di Bruxelles. Originariamente messo insieme come una codificazione dei regolamenti CEE a cui Regno Unito, Danimarca e Irlanda avrebbero dovuto adeguarsi all’ingresso nella Comunità nel 1973, quando era già arrivato a 2.800 pagine, l’acquis ora arriva a 90.000 pagine, il più lungo e il più formidabile monumento scritto dell’espansione burocratica nella storia umana (il famigerato codice fiscale degli Stati Uniti è un mero documento di 6.500 pagine). L’identificazione eccessiva della conoscenza con il potere di Foucault qui trova la sua incarnazione letterale.

“Questa attrezzatura tecnica e cognitiva”, scrive Vauchez, citando Joseph Weiler, “non è solo lo strumento che ufficialmente definisce e autentica quell’‘Europa’ a cui i candidati chiedono di aderire nelle fasi di allargamento; essa si inserisce anche nelle operazioni più ordinarie della Ue, trasformandosi nel sistema operativo costituzionale dell’Europa […] assiomatico, fuori discussione, al di là di ogni dibattito, come le regole del discorso democratico, o anche le stesse regole della razionalità, che sembrano condizionare il dibattito ma non farne parte”. Né, ovviamente, è istituzionalmente neutro. “Poiché formalizza una figura stabile dell’Europa (le sue fondamenta, le sue missioni) e dei suoi oggetti di valore (il suo corpo legislativo), l’acquis individua implicitamente la capacità e la responsabilità di una ‘guida razionale’ degli affari europei in particolari istituzioni (la Commissione e la Corte) e gruppi professionali (legali e funzionari della Ue), espropriandone altri (Stati membri, Corti costituzionali, diplomatici nazionali, burocrati ecc.)”.

Allo stesso tempo, insieme all’acquis come strumento disciplinare, la Commissione possiede uno strumento di potere capace di ammorbidire le posizioni, che consiste nella ripartizione e nell’erogazione dei suoi fondi di coesione, l’annona della strategia romana di van Middelaar per assicurarsi i clienti. Questi costituiscono una fonte significativa di clientela, un mezzo per indurre all’obbedienza o premiare la lealtà, la cui promessa potrebbe essere fondamentale per conquistare le élite locali alla volontà dell’Unione, dato che le condizioni possono anche essere mitigate laddove la politica richieda di trascurare la corruzione nell’interesse dell’inclusione ideologica, come in Romania e altri Paesi candidati all’adesione.

Poco notato all’epoca, l’allargamento geografico dell’Unione a Est ha prodotto anche il più grande allargamento operativo della Commissione dai tempi di Hallstein, che si è fatto carico del compito. Che alcuni dei suoi frutti siano diventati da allora delle spine nel fianco, poiché gli Stati più avanzati dell’Europa orientale, una volta che le loro élite si sono sentite al sicuro all’interno dell’Unione, sono diventati meno sottomessi, è un’altra delle conseguenze non intenzionali, o contro-finalità, che sono state tante nella storia dell’integrazione.

1) Qui l’articolo in lingua inglese, dove si può consultare anche la bibliografia https://www.lrb.co.uk/the-paper/v43/n01/perry-anderson/ever-closer-union

2) Perry Anderson, La Corte di Giustizia europea, Paginauno n. 71/2021

3) Cfr. Giovanna Cracco, L’Unione europea di Hayek, Paginauno n. 61/2019. Nota di redazione

• (Paginauno n. 71, febbraio – marzo 2021)

Sviluppo storico dell’istituzione meno conosciuta della Ue, tribunale con un’agenda che non corrispondeva alle intenzioni dei suoi fondatori

L’intervento che segue, a firma di Perry Anderson (storico accademico e saggista britannico), è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021 (1) e affronta, da un punto di vista storico, le cinque istituzioni principali dell’Unione europea: la Corte di Giustizia, la Commissione, il Parlamento, il Consiglio e la BCE. Pubblichiamo la parte relativa alla Corte di Giustizia, l’istituzione forse meno conosciuta pur essendo stata determinante nella costruzione della Ue. Scrive infatti Anderson, ripercorrendone lo sviluppo storico: “Dieter Grimm, per dodici anni giudice della Corte costituzionale tedesca, e Thomas Horsley, di due generazioni più giovane, docente senior all’Università di Liverpool [hanno osservato che] le decisioni della Corte negli anni ‘60 erano «rivoluzionarie, perché i principi che annunciavano non erano concordati nei Trattati» che avevano creato la CECA e la CEE, e «quasi certamente non sarebbero stati concordati se le questioni fossero state sollevate». La Corte era un tribunale con un’agenda che non corrispondeva alle intenzioni dei suoi fondatori, non considerandosi «né come il guardiano dei diritti degli Stati firmatari, né come un arbitro neutrale tra gli Stati e la Comunità, ma piuttosto come la forza trainante dell’integrazione»”. E ancora: “Interpretando i «divieti di discriminazione nei confronti delle società straniere in modo così ampio» che «quasi ogni normativa nazionale potrebbe essere intesa come un ostacolo all’accesso al mercato» e spingendo la «privatizzazione a prescindere dalle ragioni di affidare determinati compiti ai servizi pubblici», la Corte ha effettivamente privato gli Stati membri del «potere di determinare il confine tra settore pubblico e privato, Stato e mercato»”. 

Quantitativamente parlando, lo spostamento del centro di gravità del lavoro sull’Ue dall’America alla stessa Europa è stato il prodotto di un’industria accademica ormai vasta: circa cinquecento cattedre Jean Monnet sono attualmente presenti in tutta l’Unione. In mezzo a un mare di conformismo, è emerso un gruppo di pensatori le cui opere rappresentano un progresso qualitativo nella comprensione critica dell’Unione. Animati da un’indipendenza di spirito più vicina a intellettuali ‘tradizionali’ come Gramsci, che non alla variante ‘organica’ rappresentata da Luuk van Middelaar, costoro non si trovano a coprire incarichi nelle posizioni ufficiali; non formano una scuola di pensiero collettiva; e sono di diversa estrazione nazionale e generazionale. Un breve elenco includerebbe Giandomenico Majone (Italia), teorico dell’amministrazione pubblica; i giuristi Dieter Grimm (Germania) e Thomas Horsley (Gran Bretagna); i sociologi Claus Offe e Wolfgang Streeck (Germania); gli analisti politici Christopher Bickerton (Gran Bretagna), Morten Rasmussen (Danimarca) e Antoine Vauchez (Francia); gli storici Kiran Klaus Patel (Germania) e Vera Fritz (Lussemburgo). Nel lavoro di questi e altri studiosi, le dinamiche dell’integrazione europea emergono in una luce più fredda e più indagatrice rispetto ai panegirici di van Middelaar, rivelando ciò che questi omettono e scrutandone i contenuti con una lente più precisa.

L’Unione, come la conosciamo oggi, è un’organizzazione complessa composta da cinque istituzioni principali: la Commissione europea, la Corte di Giustizia europea, il Parlamento europeo, il Consiglio europeo e la Banca centrale europea. Si può iniziare l’analisi prendendo in considerazione l’espressione che convenzionalmente definisce la storia del suo sviluppo: “integrazione europea”. Questa espressione, come ha mostrato Patel, proviene dagli Stati Uniti ed è stata adottata per evitare un altro termine troppo caratterizzato dagli scopi tattici della politica degli anni ‘50. La parola che ha sostituito era “federazione”, termine rifiutato dai governi e dai centri di interessi esistenti allora, anche se sostenuto con ardore da una piccola ma impegnata minoranza di attivisti. Per i governi e per i loro simpatizzanti accademici, “integrazione” era un termine più neutro per indicare il progresso verso un ideale, per il momento, mantenuto in pectore. In nessun campo è stato più utile che nel lavoro della Corte di Giustizia, che è stata, come sottolinea van Middelaar, la prima promotrice del “passaggio all’Europa” dopo il Trattato di Roma.

Oggi la Corte resta, tra tutte le istituzioni dell’Unione, la più nascosta al pubblico. Situata con discrezione in Lussemburgo, non esattamente un crocevia europeo, e composta da giudici nominati – uno per Paese – dagli Stati membri, i suoi procedimenti sono nascosti agli occhi del pubblico; le sue decisioni non consentono la menzione dell’opinione dissenziente; i suoi archivi garantiscono un accesso minimo ai ricercatori.

Nel suo modus operandi, la Corte di Giustizia europea è l’antitesi della Corte Suprema degli Stati Uniti, i cui emolumenti supera largamente – il suo presidente riceve uno stipendio di 400.000 dollari, oltre a molte indennità; il presidente della Corte suprema a Washington un misero stipendio di 277.000 dollari. Le sue origini risalgono alla prima fase dell’integrazione: la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) nata dal Piano Schuman era stata dotata di una Corte di Giustizia, poi estesa alla Comunità Economica Europea (CEE) istituita dal Trattato di Roma cinque anni dopo, e poi all’Unione europea creata a Maastricht.

Grazie al lavoro pionieristico di una giovane storica lussemburghese, Vera Fritz, abbiamo ora uno studio accademico dettagliato sulla composizione della Corte nei primi vent’anni della sua esistenza. Le sue scoperte sono illuminanti. C’erano sette giudici fondatori e due avvocati generali. Chi erano?

Il presidente del tribunale, l’italiano Massimo Pilotti, era stato vice segretario generale della Società delle Nazioni negli anni ‘30. Lì aveva operato come longa manus del regime fascista di Roma, consigliando a Mussolini quali contromisure adottare per proteggere l’Italia dalla condanna della Società delle Nazioni per i suoi interventi in Etiopia. Dimessosi dal suo incarico nel 1937, Pilotti prese parte ai festeggiamenti a Genova per la conquista dell’Etiopia; e durante la seconda guerra mondiale diresse l’Alta Corte di Lubiana occupata dopo l’annessione della Slovenia all’Italia, dove la resistenza fu debellata con deportazioni di massa, campi di concentramento e repressione militare e poliziesca.

Il giudice tedesco della Corte, Otto Riese, era un nazista così devoto che senza alcuna costrizione – trascorse la guerra come accademico in Svizzera – mantenne la sua appartenenza al Partito nazionalsocialista fino al 1945.

Il suo connazionale Karl Roemer, avvocato generale della Corte, trascorse la guerra nella Parigi occupata gestendo società e banche francesi per il Terzo Reich; dopo la guerra, sposò la nipote di Adenauer, e agì come avvocato difensore delle Waffen SS imputate del massacro degli occupanti del villaggio francese di Oradour.

L’altro avvocato generale, Maurice Lagrange, era stato un alto funzionario del governo di Vichy, pienamente impegnato nell’ideologia di una ‘rivoluzione nazionale’ al fine di spazzare via l’eredità della Terza Repubblica. Agendo come uomo di collegamento tra l’apparato giudiziario del Conseil d’Etat e l’apparato politico del Consiglio dei ministri, Lagrange fu incaricato di coordinare la prima ondata di persecuzioni degli ebrei francesi. Quando Laval prese le redini di Vichy nel 1942, trasferendo Lagrange al Conseil d’État, Pétain lo ringraziò per la sua “rara abnegazione’’ verso la funzione legislativa e amministrativa del regime, e Lagrange rispose: “Per me è stato un grande privilegio essere così strettamente coinvolto nell’opera di rinnovamento nazionale da lei intrapresa per la salvezza del nostro Paese. Sono convinto che ogni francese possa e debba prendere parte a quest’opera”. Dopo la guerra fu scelto dagli americani per aiutare a democratizzare la pubblica amministrazione in Germania e da Monnet per contribuire alla stesura del trattato che istituisce la Comunità del Carbone e dell’Acciaio.

Il fatto che personaggi come questi diventassero figure di spicco della prima Corte di Giustizia europea rifletteva, naturalmente, la serrata dei ranghi della politica dopo l’inizio della guerra fredda, quando ciò che contava non erano i misfatti del passato fascista quanto la minaccia del presente comunista. Erano tempi in cui l’ultimo comandante della divisione Charlemagne delle SS, che aveva combattuto fino all’ultimo per difendere Hitler nel suo bunker, è potuto emergere come scelta migliore per il Premio Robert Schuman per i servizi all’unità europea. Perché non avrebbe dovuto, anche la giustizia europea, dimenticare il passato e metterci una pietra sopra?

Più in generale, le nomine al tribunale avevano poco o nulla a che fare con i titoli in campo giuridico. Quasi tutti erano politici. Il giudice belga era una figura di spicco del partito cattolico del suo Paese; uno dei giudici olandesi era il fratello di un ministro degli Esteri prebellico; il giudice francese, Jacques Rueff, ex vicegovernatore della Banque de France, era stato uno dei fondatori del Centre National des Indépendants et Paysans; un sindacalista cattolico dei Paesi Bassi e un magistrato socialista del Lussemburgo completavano l’organico.

Tra gli altri componenti della Corte vi erano uno dei fondatore dell’Unione Democratica Cristiana (Cdu) a Berlino, in seguito deputato del partito al Bundestag; il figlio di un leader del Partito Anti-Rivoluzionario (calvinista) nei Paesi Bassi; un ex assistente di Dino Grandi, ministro della Giustizia del Duce e fratello dell’allora ministro delle Finanze italiano; un cofondatore del Partito sociale cristiano in Belgio; un ex nazista e sostenitore delle SA (anno 1933), poi entrato nel partito socialdemocratico tedesco; un funzionario di lunga data nella colonizzazione italiana di Rodi; un ex capo di gabinetto del governatore civile e militare dell’Algeria.

La ‘giustizia all’europea’ non è mai stata bendata: aveva gli occhi ben aperti, con una benda colorata sul capo, coi colori dei partiti dell’establishment dell’epoca.

La seconda ondata di nominati includeva anche un personaggio che, nelle parole di un ammiratore, era l’equivalente europeo di John Marshall, il patriarca della Corte Suprema degli Stati Uniti, responsabile di garantire l’autorità della Corte in tutto il Paese. Robert Lecourt era un politico di spicco della versione francese dei partiti cristiano-democratici di Italia e Germania, il Mouvement Républicain Populaire (MRP), che ha fatto parte di ogni governo della Quarta Repubblica, nel secondo e nel penultimo dei quali Lecourt occupava anche la poltrona di Primo ministro. La differenza più significativa tra il MRP e i suoi equivalenti a Roma e Bonn era che la Francia possedeva un grande impero coloniale, di cui il partito era zelante difensore, molto risoluto nel portare avanti le guerre del Paese in Indocina e Algeria. Entrando a far parte nel 1958 del governo De Gaulle, durante la Quinta Repubblica, il MRP uscì dalla coalizione in seguito all’annuncio di un referendum sull’autodeterminazione dell’Algeria. Il leader di lunga data del partito, Georges Bidault, fece parte dell’OAS paramilitare che promosse la resistenza armata contro de Gaulle in nome dell’Algérie française e per poco non riuscì ad assassinarlo, mentre i suoi colleghi del partito si piegavano a De Gaulle. Lecourt, che come Bidault e altri membri del partito erano stati attivi nella Resistenza, aveva un dottorato in legge ed era stato ministro della Giustizia nel 1948, 1949 e 1957. Sotto de Gaulle, aveva avuto l’incarico per le colonie francesi in Africa e altrove. Nel maggio 1962 fu nominato alla Corte di giustizia europea.

Lecourt arrivò in Lussemburgo con un particolare insieme di appartenenze e convinzioni. Oltre al suo ruolo di deputato e ministro per l’MRP, era stato attivista dalla fine degli anni Quaranta nelle Nouvelles Équipes Internationales (NEI), l’internazionale non dichiarata della Democrazia cristiana in Europa, partecipando a congressi annuali dedicati a temi come la “fermezza della Democrazia cristiana di fronte alla crisi del comunismo”, e diventando in seguito capo della sezione francese. Continuò senza remore a dirigerla durante il congresso NEI del 1962 a Vienna, già dopo la sua nomina alla Corte di Giustizia. Il NEI era a favore dell’unità europea, e Lecourt era egli stesso un membro del Comitato di azione di Monnet per gli Stati Uniti d’Europa, costituito nel 1955. Era un ardente federalista.

Con queste premesse, l’arrivo di Lecourt in Lussemburgo non avrebbe potuto essere più felicemente programmato. Perché sui registri della Corte giaceva il caso che avrebbe prodotto la sua prima decisione storica, Van Gend en Loos, una causa intentata da una piccola azienda di trasporti contro il governo olandese per aver imposto un dazio doganale sulla sua importazione di una vernice collante dalla Germania occidentale. In apparenza, una controversia di minore importanza. Nell’ombra, tuttavia, potenti forze si erano raccolte intorno a essa. Una era la Commissione europea a Bruxelles. Là, a capo del suo servizio giuridico, c’era il francese Michel Gaudet. Già quando lavorava nella stessa veste per la CECA, prima del Trattato di Roma, era determinato a garantire che la futura Corte di Giustizia europea non fosse un tribunale internazionale secondo linee convenzionali, ma una Corte Suprema federale sul modello americano.

Nel 1957, in una sua corrispondenza con Donald Swatland – un avvocato di Wall Street che era stato collaboratore di Monnet in tempo di guerra – Gaudet spiegava che “le idee federali sono ancora molto nuove nell’Europa continentale” e cercava una guida per promuoverle. Sviluppò anche uno stretto rapporto con lo studioso di diritto americano Eric Stein, la prima persona al mondo a salutarlo come promettente futuro giudice della Corte lussemburghese. Nel 1959 Stein invitò Gaudet per un viaggio di sei settimane negli Stati Uniti per conoscere in prima persona il federalismo. In cambio, mentre nel 1962 Stein era in anno sabbatico, Gaudet lo inserì negli uffici del Servizio giuridico con una scrivania tutta sua, invitandolo a partecipare a riunioni informative con gli avvocati che preparavano per la Commissione il caso Van Gend en Loos presso la Corte di Giustizia delle Comunità europee. Stein, fautore di una serie di assiomi fondamentali per un ordine costituzionale in Europa, potrebbe essere considerato un fanatico transatlantico del federalismo per il Vecchio Mondo.

Nel frattempo, in ciascuno dei Paesi dei sei erano sorte associazioni di giuristi impegnati a promuovere il diritto europeo, di cui la tedesca Wissenschaftliche Gesellschaft für Europarecht (WGE) era la più grande e importante, seguita dall’Association Française des Juristes Européens. In stretto contatto con queste organizzazioni, la Commissione fornì sostegno finanziario alle loro riunioni e nel 1961 Gaudet creò un gruppo di coordinamento, la Fédération Internationale pour le Droit Européen (FIDE), con l’obiettivo esplicito di facilitare gli scambi oltre confine tra politici, burocratici e accademici. Nelle parole del suo primo presidente, la FIDE agiva come “un esercito privato delle comunità europee”. “In Europa intorno al 1950”, ha ricordato un membro della sua filiale tedesca, “l’idea dell’unificazione europea era capace di suscitare un entusiasmo quasi religioso tra i giovani avvocati. Noi credevamo negli Stati Uniti d’Europa”. La sezione olandese della FIDE era particolarmente attiva. Uno dei suoi membri agì come consulente legale per il caso Van Gend en Loos e si può supporre con una certa sicurezza che il caso sia stato avviato da questa lobby. Comunque sia, sostenuta dalla Commissione, ha trovato il relatore giusto in Lussemburgo, dove Lecourt, giunto in fretta e furia da Parigi, scrisse lo storico verdetto di ribaltamento di una legge nazionale.

Un anno dopo, nel 1964, arrivò il secondo atto decisivo. In Italia, due avvocati ritenutisi offesi per la nazionalizzazione dell’industria elettrica, sollevarono una questione di costituzionalità sull’emissione di una bolletta di 1.925 lire. Quando la Corte costituzionale italiana stabilì che la nazionalizzazione non era costituzionalmente illegittima e non poteva essere impugnata con riferimento al Trattato di Roma, in quanto approvata successivamente a esso, essi fecero ricorso alla Corte europea. Due settimane dopo che il suo avvocato generale aveva sostenuto che il tribunale italiano non poteva essere ignorato, sebbene dovesse essere incoraggiato a trovare le modalità per integrare il diritto europeo nel diritto nazionale, l’associazione tedesca WGE tenne una riunione in Assia alla quale erano presenti tre giudici della Corte di Giustizia. Lì, ha ricordato un partecipante, si sedettero con grande imbarazzo ad ascoltare una delle principali autorità della WGE, Hans Peter Ipsen, che li istruiva sulla supremazia del diritto europeo sul diritto nazionale di qualsiasi Stato membro. L’opinione di Ipsen avrebbe prevalso: cinque giorni dopo Lecourt emise la sentenza della Corte di Giustizia europea sul caso Costa contro Enel. La pietra angolare della giustizia europea era stata posta.

Chi era Ipsen? Un giurista di Amburgo entrato a far parte della SA nel 1933 e del Partito Nazionalsocialista tedesco nel 1937, diventando professore ordinario all’età di 32 anni sulla base di un dottorato da cui scaturì un libro successivamente pubblicato dal titolo Politik und Justiz, che trattava di “atti sovrani” da parte dello Stato che in quanto tali non dovevano essere sottoposti a considerazioni di giustizia. Esaltandone la versione tedesca, basata sul Führergewalt del potere nazista – che aveva trovato espressione dal 1933 con arresti, epurazioni, espropri e l’abolizione dei sindacati – in quanto superiore alla precedente legislazione meramente ‘governativa’ della Francia e alla variante fascista italiana, che si basava sull’autorità legislativa in un sistema di divisione dei poteri, il libro aveva comprensibilmente attirato l’interesse della Cancelleria centrale del partito nazista.

Durante la guerra, Ipsen prestò servizio come commissario di Hitler, occupandosi delle università del Belgio occupato. Lì nel 1943 esaltava “l’amministrazione esterna” del Terzo Reich, che ora copriva Norvegia, Belgio, Paesi Bassi, Francia, Ucraina, Stati baltici, governo generale della Polonia, aree occupate di Serbia e Grecia, per non parlare dell’Alsazia, della Lorena, del Lussemburgo, della Stiria meridionale e dei protettorati di Boemia e Moravia – un’area che comprende circa 2.865.000 chilometri quadrati e 154 milioni di abitanti, oltre ai quasi 700.000 chilometri quadrati e 90 milioni di abitanti dell’ampliato ‘Reich interno’, e ammontava in tutto al 46% della popolazione del continente. Queste terre costituivano la promessa di una futura Grossraumordnung dell’Europa sotto il comando nazista. Prima che la guerra finisse, Ipsen divenne preside della facoltà di giurisprudenza presso l’Università di Amburgo e consigliere del Ministero della giustizia a Berlino. Nel 1945 fu privato per breve tempo dell’incarico, ma presto lo recuperò. Con una carriera nazista superiore alla media, nel dopoguerra fu ricoperto di onori divenendo il decano del diritto europeo, autore nel 1972 di una monumentale summa sull’argomento.

Nel 1967 Lecourt divenne presidente della Corte. In questa posizione, corteggiava i giudici nazionali con regolari inviti a imparare dal Lussemburgo: una sistematica ‘campagna di seduzione’ assortita con champagne brunch, volta a disarmare la resistenza alla supremazia rivendicata dalla Corte. Alla fine del suo mandato, circa 2.500 magistrati di tutti gli Stati membri avevano goduto della sua ospitalità. Nella direzione opposta, i giudici della Corte erano incoraggiati a fare visite cerimoniali ai governi della Comunità, dove solitamente venivano ricevuti, con le parole di un assistente, “come imperatori”. Poiché molti di loro provenivano da ambienti politici, o erano rampolli di dinastie familiari ben posizionate, potevano prendere queste visite come opportunità per scambi di notizie e opinioni di tipo informale, oliando gli ingranaggi della presenza e dell’influenza della Corte di Giustizia. Lecourt, con una lunga esperienza di giornalismo e politica, incoraggiò anche i suoi colleghi a tenere conferenze e scrivere articoli per diffondere la lieta parola della Corte, cosa di cui dava egli stesso un energico esempio.

Dal 1967 in poi gli succedette nell’incarico Pierre Pescatore, altra nomina familista, cognato del primo ministro del Lussemburgo e schietto e prolifico campione del federalismo, anche più di Lecourt – le sue opinioni legali, nelle parole di un testimone, funzionavano come “truppe d’assalto” dell’avanzata sovranazionale. Insieme hanno spinto in avanti la giustizia europea in quella che in seguito sarebbe stata considerata la sua epoca eroica: un audace giudizio dopo l’altro che suggellava l’autorità della Corte su sempre nuovi aspetti della vita della Comunità. Il bilancio di Lecourt come presidente, ha dichiarato Pescatore dopo che il suo capo si era ritirato, è stato nientemeno che “un miracolo giurisprudenziale”. Il contributo di Pescatore è stato quello di sostenere ancora più saldamente una lettura “teleologica”, piuttosto che semplicemente letterale, del Trattato di Roma. Qualunque cosa dicessero o meno le sue clausole, esso era ispirato dagli ideali insiti nelle “tradizioni liberali e democratiche comuni dei popoli dell’Europa occidentale”, e questi avrebbero acquisito forza giuridica.

Dopo che Lecourt se ne fu andato, fu Pescatore a emettere l’ultima cruciale sentenza della Corte come motore dell’unità europea, il verdetto di livellamento del mercato di Cassis de Dijon nel 1979, stabilendo che qualsiasi prodotto legalmente in vendita in un Paese della Comunità era vendibile in qualsiasi altro. La strategia di Lecourt era sempre stata quella di muoversi gradualmente, evitando qualsiasi sfacciata provocazione dei governi nazionali, distogliendo la loro attenzione da importanti dichiarazioni giuridiche collegandole a questioni di importanza commerciale apparentemente minima. In questo caso, la merce era un liquore al ribes nero. Dopo Cassis de Dijon, l’iniziativa strategica passò al Consiglio europeo, che aveva gradualmente preso forma dopo la sua creazione da parte di Giscard d’Estaing, a metà degli anni ‘70, e alla Commissione, passata sotto la direzione di Jacques Delors, a metà degli anni ‘80.

La Corte gestiva un numero crescente di casi e il suo attivismo giudiziario non diminuiva. Ma ora rafforzava, piuttosto che guidare, la svolta hayekiana della Comunità, che si era già concretizzata nell’Atto Unico europeo, entrato in vigore nel 1987. Nel nuovo secolo, con l’arrivo in Lussemburgo dall’Europa orientale di nuovi membri convertiti ai principi del libero mercato, ha poi goduto di una dose extra di adrenalina neoliberista, che portò a due sentenze – Viking e Laval del 2007, che contrapponevano i corsari baltici ai sindacati nordici – che minarono i diritti dei lavoratori. Si trattava di un allontanamento dai precetti tattici di Lecourt, in quanto si suscitava un’attenzione sfavorevole da parte dell’opinione pubblica del tipo che la Corte aveva sempre cercato di evitare, ma non seguirono ulteriori passi evidenti. Dopo Maastricht un compito importante sarebbe ancora spettato alla Corte, ma di carattere diverso. La sua opera pionieristica – celebrata da van Middelaar come il colpo di Stato su cui si fonda essenzialmente l’Unione di oggi – era stata compiuta.

Di quale compito si trattava? I due giuristi che l’hanno enunciato con la massima chiarezza sono Dieter Grimm, per dodici anni giudice della Corte costituzionale tedesca, e Thomas Horsley, di due generazioni più giovane, docente senior all’Università di Liverpool. Le decisioni della Corte negli anni ‘60, ha osservato Grimm, erano “rivoluzionarie, perché i principi che annunciavano non erano concordati nei Trattati’’ che avevano creato la CECA e la CEE, e “quasi certamente non sarebbero stati concordati se le questioni fossero state sollevate”‘. La Corte era un tribunale con un’agenda che non corrispondeva alle intenzioni dei suoi fondatori, non considerandosi “né come il guardiano dei diritti degli Stati firmatari, né come un arbitro neutrale tra gli Stati e la Comunità, ma piuttosto come la forza trainante dell’integrazione”. La sua affermazione della supremazia della Comunità sulle leggi nazionali, per non parlare delle leggi costituzionali, osserva Horsley, non aveva alcun fondamento nel Trattato di Roma, che le concedeva solo diritti di controllo giurisdizionale “rispetto agli atti delle istituzioni dell’Unione, non rispetto agli atti degli Stati membri”. “Eppure, in effetti, questo è esattamente quello che ora la Corte intraprende regolarmente”, procedendo come se “il quadro del Trattato, pietra miliare della costituzionalità interna di tutta l’attività istituzionale della Ue, non abbia mai effettivamente significato ciò, invece vi è chiaramente affermato” .

Ma c’è qualcosa di particolarmente insolito in questo? L’interpretazione creativa delle leggi da parte dei giudici non è abituale quasi quanto l’interpretazione creativa delle cifre da parte dei contabili? Da un punto di vista alternativo e meno cinico, non è il risultato ciò che conta? Ankersmit o van Middelaar lo vedrebbero come un esempio del carattere sublime dell’opera giuridica. Senza andare così lontano, è ragionevole chiedersi cosa c’è che non va nel risultato. La risposta sta a livello sia dei principi che delle conseguenze. Per quanto riguarda i principi, Horsley apre il suo studio con la seguente grave affermazione: “Tra le istituzioni della Ue, la Corte resta un attore unico nel processo di integrazione. È l’unica istituzione dell’Unione le cui attività non sono regolarmente sottoposte a controllo (dalla stessa istituzione o da altri) sul rispetto dei Trattati della Ue. Tuttavia il quadro del Trattato non fornisce alcuna base per giustificare la differenziazione tra la Corte e le altre istituzioni riguardo al rispetto delle regole. La Corte è formalmente designata come istituzione dell’Unione ai sensi dell’articolo 13 TUE. In quanto tale, insieme alle istituzioni politiche dell’Unione, è irrefutabilmente soggetta al rispetto dei Trattati della Ue”. Ma una volta che la Corte, dal momento del colpo di Stato, si era autorizzata da se stessa a essere custode di una costituzione, cosa che non aveva alcun fondamento nei Trattati, ma presumibilmente corrispondeva al loro ‘scopo ultimo’, quale altra istituzione avrebbe potuto richiamarla all’ordine? La sua auto-convalida circolare escludeva qualsiasi sfida del genere.

La Corte divenne così non solo un’istituzione unica all’interno della Comunità, ma unica tra le Corti supreme o costituzionali, dotata di poteri che non hanno mai avuto pari in nessuna democrazia. In tutti gli altri casi, le sentenze di tali tribunali sono soggette a modifica o abrogazione da parte di legislatori eletti. Quelle della Corte di Giustizia non lo sono. Sono irreversibili. A parte la modifica dei Trattati stessi, che richiede l’accordo unanime di tutti gli Stati membri, “che, come tutti sanno, è del tutto fuori questione”, come scrive Grimm, non si può ricorrere contro le sentenze della Corte. Non sono scolpite nella pietra, ma nel granito, e hanno un effetto tutt’altro che neutro. Scritte in “un linguaggio tecnico spesso opaco”, le decisioni della Corte spesso mascherano questioni altamente politiche in modo apolitico; cadono “al di sotto della soglia dell’attenzione pubblica”, rendendo i loro effetti difficili da percepire ex ante; ma se successivamente dovessero essere contestate, vengono considerate come fatti compiuti per i quali ai cittadini viene detto che è troppo tardi per fare qualcosa – “ora non c’è alternativa”.

Poiché queste sentenze hanno forza costituzionale, gran parte di quella che sarebbe la legislazione ordinaria a livello nazionale è stata integrata nelle versioni successive del Trattato di Roma originale – Maastricht, Amsterdam, Nizza, Lisbona – risultando in documenti di tale “epica lunghezza’’ che il commissario irlandese della Ue ha dichiarato, a proposito dell’ultima versione, che “nessuna persona sana e ragionevole’’ poteva leggerla, e il suo stesso Primo ministro ha ammesso, dopo averlo firmato, di non averlo fatto: si tratta, in effetti, di enormi crittogrammi al di là della pazienza o della comprensione di qualsiasi pubblico democratico. L’effetto di ‘costituzionalizzare’ (le virgolette sono necessarie, perché i Trattati rimangono patti internazionali, non carte federali) questioni come l’ammissibilità degli aiuti di Stato alle industrie, o dei sussidi ai servizi pubblici, è di immunizzare gli ukase giudiziari contro qualsiasi esercizio ordinario della volontà popolare. Come scrive Grimm, “più forte è il contenuto sostanziale della costituzione, più stretto è il margine di manovra per la politica”.

Generalmente, “tutto ciò che è regolamentato nella costituzione viene rimosso dal regno del processo decisionale politico”. Non è più un oggetto, ma una premessa della politica. Nella Ue non può essere influenzato nemmeno dal risultato di un’elezione. “Il fatto che i giudici che emettono le decisioni della Corte di Giustizia europea siano essi stessi non eletti è, ovviamente, pratica comune anche se non invariabile delle Corti costituzionali. Ciò che non lo è, è “l’insaziabile appetito giurisdizionale” della Corte europea. Il suo attuale presidente, il belga Koen Lenaerts, ha spiegato la portata di quella fame. Nelle sue parole: “Non c’è semplicemente nessun nucleo fondamentale di sovranità che gli Stati membri possano invocare, in quanto tale, contro la Comunità”. La Corte mira a “lo stesso risultato pratico che si otterrebbe attraverso una diretta invalidazione della legge dello Stato membro”.

A tale presunzione autoesaltante non corrisponde nessuna competenza, né giudiziaria, né politica. Anche mettendo da parte il suo sistematico disprezzo per i limiti al suo campo di applicazione nei Trattati, scrive Horsley, “la Corte se la cava male, rispetto alle sue controparti, sulle misure classiche dell’analisi istituzionale comparativa: legittimità democratica e competenza tecnica. I suoi giudici non sono eletti, le sue deliberazioni sono segrete e, in quanto tribunale di giurisdizione generale, non gode di alcuna competenza speciale nella vasta gamma di settori politici sui quali interviene per giudicare. Ma se non ha competenze speciali, ha avuto sin dall’inizio un particolare orientamento, una politica costante e coerente di promozione del federalismo europeo”, e dopo la fine degli anni Ottanta, una decisa inclinazione sociale, che ha perseguito, secondo Grimm, con “zelo missionario”. Interpretando i “divieti di discriminazione nei confronti delle società straniere in modo così ampio” che “quasi ogni normativa nazionale potrebbe essere intesa come un ostacolo all’accesso al mercato” e spingendo la “privatizzazione a prescindere dalle ragioni di affidare determinati compiti ai servizi pubblici”, la Corte ha effettivamente privato gli Stati membri del “potere di determinare il confine tra settore pubblico e privato, Stato e mercato”.

Tali giudizi non derivano da una posizione euroscettica, ma da autorità fedeli a ciò che vedono essere i risultati dell’integrazione europea. Per Grimm, ciò che è necessario per ripristinare la legittimità del processo è essenzialmente la de-costituzionalizzazione delle decisioni politiche, per consentire la loro discussione da parte degli elettori e la revisione da parte dei legislatori. Horsley, dopo aver spiegato quelli che a suo avviso sono stati i benefici dell’intervento giudiziario insieme ai suoi costi, rassicura i lettori di non voler minare la Corte di Giustizia, tanto meno aggiungersi alla “denigrazione dell’Unione”, ma al contrario accrescere la legittimità della sua legislazione. Eppure, se i loro resoconti sulla Corte di Giustizia sono resoconti da amici della Corte, non è chiaro cosa resterebbe da dire ai suoi nemici. La verità è che, secondo ogni ragionevole stima, sarebbe difficile concepire un’istituzione giudiziaria occidentale che, sin dalle sue tenebrose origini, sia stata altrettanto priva di una qualsiasi traccia di responsabilità democratica.

1)Qui l’articolo in lingua inglese, dove si può consultare anche la bibliografia https://www.lrb.co.uk/the-paper/v43/n01/perry-anderson/ever-closer-union

Come agisce? Chi decide? Come funziona l’euro? Che poteri ha il Parlamento? E la commissione?

Trattato dopo Trattato, l’Unione europea è divenuta una realtà talmente complessa da rendere difficile capirne appieno funzionamento e poteri. Eppure comprenderla è indispensabile perché sempre più incide sulla vita sociale, economica e politica disegnando la società in cui viviamo.

C’è un solo modo per andare al di là della propaganda, pro o contro che sia, e poter così costruire una propria opinione: andare alle fonti primarie. Che per l’Unione europea sono innanzitutto i Trattati che l’hanno istituita e tuttora la regolamentano, anche attraverso le istituzioni create.

Accanto alla Ue a 27 Paesi vi è poi l’euro e l’Unione monetaria, costruita con Maastricht e strutturata sempre più nel dettaglio dopo la “crisi dei debiti sovrani” del 2010, a cui si è aggiunta la “crisi da Covid-19” che ha impresso ulteriori cambiamenti.

Obiettivo del seminario è andare alle fonti primarie e mostrarne il nucleo. Lì, si trovano tutte le risposte.

Struttura seminario online

Il seminario è strutturato in quattro moduli online tra loro indipendenti. Ci si può iscrivere singolarmente a ogni modulo.

Programma

1° modulo

Costruzione Ue: i Trattati. Contenuto + contesto storico internazionale

• CECA (Comunità europea del carbone e dell’acciaio, 1951)
• CEE+EURATOM (Trattato di Roma, 1957)
• Atto Unico europeo (1986)
• Trattato di Amsterdam (1997)
• Trattato di Nizza (2001)
• Trattato di Lisbona (2007)

2° modulo

L’euro e la crisi del 2010

• Trattato di Maastricht (1992)
• Semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche
• Procedura per gli squilibri macroeconomici (2011)
• Six-pack (2011)
• Rapporto sul meccanismo di allerta (Alert Mechanism Report, 2011)
• Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica monetaria (2012, il cosiddetto “Fiscal Compact”)
• Two-pack (2013)

3° modulo

La crisi Covid-19

• Bilancio Unione europea: struttura e novità
• Recovery Fund
• Meccanismo europea di stabilità (MES)
• Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

4° modulo

Chi decide? Istituzioni: struttura, funzionamento, poteri

• Commissione
• Parlamento
• Consiglio dell’Unione europea
• Consiglio europeo
• Comitato economico e sociale europeo
• Mediatore europeo
• Corte di giustizia
• Corte dei Conti
• Banca centrale europea
• Banca europea per gli investimenti

Informazioni generali

Seminario condotto da Giovanna Cracco, direttrice di Paginauno

Modalità: webinar (video conferenze via Zoom)

Data seminario: al momento non in programmazione

Iscrizioni e informazioni

mail redazione@rivistapaginauno.it

La farsa del Parlamento europeo

Ci sono immagini che colgono l’essenza delle cose, e in pochi secondi cristallizzano un momento di verità: le istantanee di un’Aula deserta, quella del Parlamento europeo durante il discorso di Renzi per la chiusura del semestre Ue il 13 gennaio scorso, sono fra queste. L’etica non ufficiale che per un momento fa capolino sul proscenio di quella ufficiale, svelandosi suo malgrado. Come se i 751 parlamentari, consapevoli di non avere alcun peso all’interno dell’Unione europea, si rifiutassero, per una volta (un rigurgito di onesta intellettuale?), di presenziare a una farsa.

La questione Europa-democrazia non è nuova; a sinistra fa parte della storia dei diversi partiti, a destra è stata cavalcata dopo la crisi economica. La cultura politica europea si basa sui concetti di Stato di diritto – l’esistenza di una Carta costituzionale scritta che lo stesso Stato deve rispettare nel proprio agire – e di democrazia – la sovranità appartiene al popolo, che la esercita in modo diretto o indiretto.
Uno dei principi fondamentali dello Stato di diritto è la separazione dei poteri – legislativo, esecutivo e giudiziario. Dunque, lasciando da parte il campo giudiziario, uno Stato di diritto a regime democratico è caratterizzato da una Costituzione che non può essere violata, da un Parlamento, eletto dal popolo e suo rappresentante, con il potere di emanare le leggi, e da un governo, espressione della maggioranza politica, a cui spetta il compito di governare. (Non ci interessa in questa sede analizzare quanto la sovrastruttura democratica sia effettivamente inattuata in uno Stato di diritto, per motivi economici, sociali, a causa della struttura capitalistica ecc.; prendiamo per buono il principio democratico e ragioniamo su questo.)

La democratizzazione delle istituzioni europee è stato uno dei punti focali del programma politico della sinistra, soprattutto italiana, a partire dagli anni Sessanta quando, abbandonata la prima fase del rifiuto, il Pci si è arreso all’esistenza della Ue e ha cominciato a discutere su come modificarla dall’interno. Questione centrale della lotta politica è diventata trasformare il Parlamento europeo in un organo elettivo, espressione della sovranità popolare.

Il Parlamento nasce infatti come Assemblea comune della Ceca nel 1951, con 78 membri nominati dai governi nazionali con l’approvazione dei rispettivi Parlamenti; nel 1957, con il Trattato di Roma, i membri diventano 142 e nel 1962 il nome muta in Parlamento europeo e si allarga a 198 delegati; solo nel 1976 l’assemblea diviene elettiva, a suffragio universale diretto, e le elezioni del 1979 portano in Europa 410 parlamentari.

Alla fine degli anni Settanta dunque, formalmente, l’obiettivo è raggiunto. Il problema è che nella sostanza, il Parlamento eletto dai cittadini non esercita alcun potere legislativo, il quale resta nelle mani dell’esecutivo, nella fattispecie la Commissione europea (1) e il Consiglio (2): la prima propone il testo di legge, il secondo lo approva o respinge; il Parlamento ha il solo potere di emettere un parere non vincolante.

Negli anni l’iter legislativo viene modificato, fino al Trattato di Maastricht del 1992 che introduce la ‘codecisione’: Parlamento e Consiglio votano su un piano di parità le proposte di legge della Commissione. La nuova procedura si applica solo in quarantaquattro settori di intervento, e occorre attendere il Trattato di Lisbona (2007) perché i settori siano portati a ottantacinque, in quella che oggi viene definita “procedura legislativa ordinaria”. Ne restano significativamente esclusi ambiti quali le liberalizzazioni di servizi, la concorrenza, le imposte, l’occupazione, in cui il Parlamento è tuttora confinato nell’inutile azione consultiva di un parere non vincolante. In aggiunta, la Commissione è ancora oggi l’unica detentrice del “diritto di iniziativa”: il Parlamento non può proporre una legge, al massimo può chiedere (!) alla Commissione di presentare una sua proposta.

Ottantacinque settori quindi, nei quali attualmente i parlamentari sembrerebbero avere perlomeno voce in capitolo. L’Unione europea si fa forza dell’esistenza di un’Assemblea elettiva: “Il fatto che si tratti di un organo eletto direttamente dai cittadini garantisce la legittimità democratica del diritto europeo” si legge in una delle tante pubblicazioni che mirano ad avvicinare i cittadini alla Ue (3).
Legittimità democratica, dunque. Per verificare quanto essa sia reale, o sia propaganda, occorre a questo punto intraprendere l’irta via delle procedure europee, che paiono scritte con l’intento di far desistere chiunque intenda cimentarsi nel tentativo di comprenderle.

La codecisione prevede tre possibili letture in Aula e un meccanismo di conciliazione tra Commissione, Consiglio e Parlamento, che si apre quando fallisce il passaggio della seconda lettura e mira a trovare un compromesso prima di arrivare alla terza e ultima (per i dettagli della procedura si rimanda alla Figura 1: descriverla a parole è impresa dai contorni kafkiani).

Secondo la “Relazione di attività sulla codecisione e la conciliazione” dell’ultima legislatura (2009-2014), redatta dai vicepresidenti competenti per la conciliazione (Gianni Pittella, Alejo Vidal-Quadras e Georgios Papastamkos), “rispetto alle due legislature precedenti (1999-2004 e 2004-2009), il numero di accordi raggiunti nella fase iniziale ha registrato un sensibile aumento […] Per un numero molto elevato di fascicoli (455 [su 488, n.d.a.]) sono stati raggiunti accordi nella fase iniziale (vale a dire in prima lettura o all’inizio della seconda lettura). Questo numero rappresenta il 93% di tutti i fascicoli di codecisione approvati, rispetto al 54% e all’82% rispettivamente durante la quinta e la sesta legislatura. […] solo 9 fascicoli sono stati oggetto di conciliazione, di cui 8 sono stati approvati in terza lettura”.

Il Parlamento europeo quindi, tra il 2009 e il 2014 è riuscito ad approvare il 93% delle proposte di legge tra la prima e la seconda lettura, senza dover arrivare al passaggio ristretto della conciliazione. Parrebbe positivo: l’attività di dibattito, confronto, compromesso tra le varie anime politiche all’interno dell’Assemblea ha prodotto nuova legislazione (non entriamo nel merito delle norme approvate, di stampo neoliberista: ancora una volta sottolineiamo che qui ci interessa analizzare solo l’aspetto ‘democratico’ delle istituzioni europee). In realtà le cose stanno diversamente: la maggiore attività e rapidità legislativa è dovuta all’espansione dei ‘triloghi’.

Procedura informale non prevista in alcun trattato europeo, ma via via istituzionalizzata con il suo inserimento nelle ‘modalità pratiche’ della codecisione e successivamente nel regolamento del Parlamento, i triloghi sono riunioni ad accesso ristretto tra Commissione, Consiglio e Parlamento, a cui partecipano tre gruppi negoziali composti ciascuno da non più di dieci persone: trenta persone in tutto quindi, che a porte chiuse – nessuna trascrizione né relazione ufficiale esce da questi consessi – cercano la quadra di una proposta di legge, spesso già in fase di prima lettura. Trovato il compromesso, 751 parlamentari ricevono le istruzioni di voto, e pigiano il relativo bottone.

Per il quinquennio 2009-2014 la Relazione segnala la messa in piedi di 1.500 triloghi su circa 350 proposte di legge, e arriva a definirli “una caratteristica distintiva della procedura legislativa ordinaria”. Poche righe dopo, la stessa Relazione lancia un allarme: “Dati l’aumento del numero di fascicoli di codecisione adottati nelle fasi iniziali e il parallelo aumento dei negoziati interistituzionali ‘dietro le quinte’, le preoccupazioni circa la trasparenza e il rendiconto del processo legislativo sono continuate sotto la legislatura 2009-2014”.

In chiusura, il testo arriva addirittura a suggerire delle proposte per cercare di rendere i triloghi più “trasparenti”: “Inevitabilmente, i timori circa la trasparenza della procedura di codecisione continuano a essere una delle principali priorità dell’agenda politica […] tra gli esperti della codecisione l’impressione generale è che la procedura sia efficiente ed efficace e in grado di offrire normative importanti e di qualità ai propri cittadini. Tuttavia si riconosce nel contempo che, mentre la trasparenza al 100% dei negoziati non è né possibile, né necessaria [!], si potrebbero prevedere alcune misure concrete per migliorare la trasparenza e la pubblicità dei negoziati e dei fascicoli adottati. Per esempio, alla Conferenza il vicepresidente della Commissione Šefcovic ha proposto che le istituzioni prendano in considerazione la creazione di un registro pubblico sui triloghi che potrebbe essere reso pubblico e contenere, tra l’altro, informazioni sui fascicoli oggetto di negoziato e la composizione delle squadre negoziali e, una volta raggiunto l’accordo su un fascicolo specifico, tutta la relativa documentazione. Si tratta di un’idea sulla quale le istituzioni potrebbero riflettere ulteriormente insieme”.

Dal suggerimento della Relazione si possono trarre alcune considerazioni: non è possibile sapere pubblicamente quali proposte di legge siano oggetto di negoziazione nei triloghi; non è possibile conoscere pubblicamente la composizione dei tre gruppi di lavoro (Commissione, Consiglio, Parlamento) che vi partecipano; tutta la documentazione, come già accennato, è riservata. Infine: è evidente che la parola ‘trasparenza’ è un surrogato del termine ‘democrazia’, la cui assenza non può certo essere evidenziata in una relazione ufficiale; ma per quanto si scelga di usare un linguaggio mediato, la denuncia è forte, se si pensa l’ambito da cui proviene.
Significa che il meccanismo dei triloghi ha raggiunto livelli a tal punto preoccupanti da mettere in allarme la stessa classe dirigente; non tanto per il venir meno del principio democratico – difficile immaginarla affaccendata in simili angustie – quanto per la gestione interna dell’equilibro di potere tra le diverse formazioni politiche, divenuta probabilmente più ardua.

E in effetti, se si entra nel dettaglio delle varie commissioni parlamentari, specializzate nei diversi settori (economico, ambiente, sanità, agricoltura ecc.), si comprende immediatamente l’apprensione manifestata nella Relazione (figure 2 e 3). La commissione per i problemi economici e monetari (ECON), che ha portato il Parlamento ad approvare il 100% delle proposte di legge tra la prima (98%) e la seconda (2%) lettura, ha avuto il più alto numero di triloghi (331, per 54 leggi approvate); la commissione per l’ambiente, la sanita pubblica e la sicurezza alimentare (ENVI) registra il 98% delle proposte legislative approvate tra la prima (84%) e la seconda (14%) lettura, con 172 triloghi su 70 fascicoli di legge; la commissione per le libertà pubbliche, la giustizia e gli affari interni (LIBE) e riuscita a far approvare il 100% delle proposte legislative tra la prima (86%) e la seconda (14%) lettura, con 155 triloghi su 50 fascicoli di legge; e via a seguire (rimandiamo alle tabelle, per una lettura più immediata dei dati).

In sostanza, l’alto numero di triloghi ha portato a una più rapida approvazione delle leggi da parte del Parlamento, attraverso un meccanismo estremamente semplice: la sua esautorazione.
La trasformazione dei parlamentari in utili idioti – non se ne abbiano a male, ma a questa stregua non si sa che altro ruolo attribuirgli, non certo quello di legislatori – che votano a comando.

Stato di diritto, dunque, si diceva, separazione dei poteri, e democrazia. Possiamo considerare i trattati istitutivi dell’Unione come la sua Carta costituzionale, e i triloghi non sono contemplati all’interno della procedura legislativa di codecisione – l’Unione non è dunque uno Stato di diritto. Commissione e Consiglio sono organi esecutivi, eppure detengono anche il potere legislativo – l’Unione quindi non rispetta la separazione dei poteri. Il Parlamento è l’istituzione espressione della sovranità popolare, ma non ha il diritto di iniziativa legislativa ed è di fatto estromesso dall’esercizio del proprio potere – l’Unione quindi non è democratica. Si ribatterà che la Ue, come tipologia di istituzione, non è uno Stato, e questo è certo: nasce come un insieme di trattati economici di impostazione liberista, e tuttora non è nulla più di questo (4). Niente quindi le impone di rispettare principi come Stato di diritto, separazione dei poteri, democrazia. Soprattutto nel momento in cui quest’ultima, per il pensiero neoliberista, è un ostacolo. Ma a questo punto il quesito fondamentale è: per quanto tempo ancora i cittadini europei accetteranno di essere rimbecilliti dalla propaganda?

1) Organo esecutivo in cui siede un rappresentante per ogni Stato membro dell’Unione, designato dal presidente della Commissione in accordo con i governi dei diversi Paesi; il Parlamento europeo deve approvare l’elezione del Presidente – il cui nome, per la prima volta nelle elezioni del 2014, è stato preventivamente indicato nella scheda elettorale accanto al simbolo dei diversi partiti politici – e dei 27 commissari. Attualmente il presidente è Jean-Claude Juncker, e il commissario italiano è Federica Mogherini

2) Composto da un ministro per ogni Paese, competente per il tema trattato (trasporti, giustizia, ambiente, affari economici ecc.

3) Come funziona l’Unione europea. Guida del cittadino alle istituzioni dell’Ue, Pubblicazioni dell’Unione europea, 2013

4) Cfr. Giovanna Cracco, L’Europa vista da sinistra, Paginauno n. 39/2014

La resa dei conti di una sinistra miope

Si fa un gran parlare, nei salotti a sinistra del Pd, di un vento nuovo che soffia in Europa: Syriza in Grecia e Podemos in Spagna. L’entusiasmo con cui se ne discute ha un che di infantile. Certo la novità è positiva, e ai due partiti va il merito di voler portare al centro del dibattito europeo un pensiero politico alternativo al neoliberismo dominante, ma ciò di cui la sinistra pare non rendersi conto è la conseguenza che questo avrà sulla sua visione politica, la resa dei conti che l’aspetta; da qui, dal non capirlo, l’infantilismo.

Syriza e Podemos costringeranno l’Unione a togliersi il velo, a mostrare la sua radice ontologica di istituzione nata al servizio del grande capitale finanziario e manifatturiero – in una parola, la sua natura classista – e questo obbligherà la sinistra a confrontarsi con la miopia che la caratterizza da quando ha abbandonato gli strumenti di analisi della propria cultura, primi fra tutti quelli economici. E a trarne le conseguenze politiche: sinistra e Unione europea sono incompatibili.

Né Syriza né Podemos parlano di uscita dall’euro, al contrario, vogliono restarci. Entrambi sono unanimemente definiti, dalla politica e dai media, ‘sinistra radicale’, e già questo dovrebbe indurre a una prima riflessione. I programmi dei due partiti non vanno oltre un’impostazione socialdemocratica, e ciò significa che per la Ue la socialdemocrazia – che ha le sue radici proprio in Europa – è oggi considerata una politica ‘radicale’; e questo non sorprende. Disarma invece che anche la sinistra la consideri tale, e abbia fatto propria, rimettendola in circolo a sua volta, la definizione imposta dall’ideologia neoliberista – e le parole sono importanti, eccome! Un atteggiamento che rivela quanto il pensiero unico dominante, in un tempo relativamente breve, abbia colonizzato ogni spazio, modificato cultura, storia politica e punti di riferimento della stessa sinistra. In fondo, anche l’idea che l’Unione possa essere modificata dall’interno è un tassello del medesimo pensiero dominante, della propaganda che rappresenta la Ue come una realtà politica democratica, un’istituzione nata per il benessere dei cittadini europei.

Il partito greco ha vinto le ultime elezioni nazionali, e probabilmente l’attuale situazione economica giocherà a suo favore: dopo la recessione puntuale è arrivata la deflazione e la Bce, in linea con il proprio mandato di mantenere l’inflazione intorno al 2%, ha varato il Quantitative Easing (QE), che inietterà liquidità nel sistema attraverso l’acquisto di titoli pubblici e privati sul mercato secondario, dando fiato agli investimenti produttivi (o a un’altra bolla finanziaria, si vedrà). Syriza quindi si troverà davanti un’Unione disposta ad allentare la stretta monetaria, pena la sua implosione economica.

In aggiunta, la critica all’austerity è sempre più condivisa – in politica, dai media e dal capitalismo manifatturiero, che da tempo chiede soldi pubblici a gran voce – e questo porterà qualche lieve vantaggio al partito ellenico nelle sue trattative con l’Unione. All’iniziale terrorismo politico dei governi europei nei confronti della probabile vittoria di Tsipras si è infatti sostituita, nelle due settimane precedenti il voto greco, una presa di posizione più conciliante: perfino nelle colonne del Corsera, così come nelle fila del Pd, Syriza non era più rappresentato come un pericoloso ‘partito comunista’, ma come un soggetto giustamente critico verso l’eccesso di austerità.

Il cosiddetto “Programma di Salonicco” annunciato da Syriza nel settembre 2014 è più pragmatico delle proposte di Podemos. Al momento della sua stesura, il partito greco era consapevole della possibilità del voto a breve termine, a causa dello snodo dell’elezione del presidente ellenico a gennaio e le conseguenti, probabili, dimissioni del governo. Podemos, al contrario, ha ancora davanti diversi mesi prima di doversi confrontare con l’attuazione di un programma – le elezioni spagnole sono previste a novembre – e può ancora cullarsi nell’utopia.

I due partiti sono innanzitutto costretti a fare i conti con la mancanza di sovranità monetaria; devono dunque assumere il punto di vista neoliberista della Ue, che fa del debito pubblico questione centrale, e affrontarlo come primo scoglio. Entrambi propongono una rinegoziazione, da attuare non unilateralmente ma accordandosi con gli altri Stati europei, i quali dovrebbero quindi accettare di vedere stralciato una parte del credito detenuto dalle loro banche private; dovrebbero poi acconsentire a un abbassamento dei tassi di interesse sul debito rimasto, e a un allungamento dei tempi di restituzione. Probabile che, dati i tempi di politiche monetarie espansive, verrà trovato un accordo sul secondo punto – già al forum di Davos, a gennaio, la Finlandia, Paese ‘falco’ delle politiche rigoriste europee, dichiarava attraverso il suo premier Alexander Stubb di essere disponibile a una modifica delle condizioni di rientro del debito greco – ma è impensabile l’accordo sulla cancellazione, seppur parziale: creerebbe un precedente non gestibile per l’Unione.

L’allentamento del rigore monetario non significa tuttavia la rinuncia alle politiche neoliberiste. Unanimi infatti Bce e Commissione continuano a ribadire che le ‘riforme strutturali’ devono essere attuate: privatizzazioni, precarizzazione del mercato del lavoro, detassazione per le imprese, cancellazione del welfare. Syriza e Podemos pensano invece che una volta arrivati al governo dei rispettivi Paesi potranno decidere le politiche fiscali, economiche e sociali interne, dandogli un’impronta socialdemocratica. I loro programmi sono ricchi di buone intenzioni.

In sostituzione del Memorandum della troika, il partito greco propone un “Piano di ricostruzione nazionale” (costo stimato 12 miliardi) che prevede diversi sussidi sociali (elettricità gratuita e buoni pasto per 300.000 famiglie e garanzia abitativa per 30.000, assistenza medica e farmaceutica gratuita e trasporti pubblici gratuiti per i disoccupati), politiche fiscali redistributive (abolizione della tassa sulla prima casa, a eccezione delle abitazioni di lusso, introduzione di una imposta sulle grandi proprietà, esenzione tributaria per i redditi fino a 12.000 euro annui, restituzione della tredicesima alle pensioni sotto i 700 euro), forme di giustizia sociale (sospensione dei pignoramenti della prima casa, cancellazione parziale del debito privato per le persone sotto la soglia di povertà), politiche sul lavoro (ripristino del salario minino a 751 euro e della normativa relativa ai diritti del lavoro, con la reintroduzione dei contratti collettivi e l’abolizione delle leggi che consentono licenziamenti ingiustificati di massa e l’affitto dei lavoratori), blocco delle privatizzazioni.

Il dato con cui Tsipras evita di fare i conti è che senza la sovranità monetaria un Paese non può decidere la propria politica economica. Se parliamo di contentini, lo spazio c’è, ma l’Europa non accetterà mai un cambiamento di ideologia politica, dal neoliberismo alla socialdemocrazia; potrà cedere sulle misure di emergenza sociale, ma il vero nodo sono il mercato del lavoro e le privatizzazioni, e lì non c’è trattativa possibile. La Grecia si troverà quindi di fronte al fatto di non avere i soldi per sostenere un simile programma di governo, e di non poterli stampare; in un circolo vizioso, con un simile programma di governo non potrà nemmeno trovarli sul mercato finanziario privato (dal paradigma neoliberista e speculativo) senza dover pagare interessi da usura che la porterebbero all’insolvibilità. Il Paese è quindi nelle mani della Bce, e il Quantitative Easing potrà essere una risposta, ma (ovviamente) non è a costo zero.

L’operazione è legata a doppio filo alla quota di partecipazione di ogni Paese nel capitale della Bce stessa: significa che dei 1.140 miliardi previsti fino a settembre 2016, sarà destinato alla Grecia appena il 2% (22,8 miliardi). Potrebbero essere sufficienti. Per riceverli, tuttavia, la Grecia dovrà rimanere all’interno del ‘piano di salvataggio’ della troika. Progettando un mirabile cappio al collo infatti, la Bce ha stabilito che sono acquistabili solo titoli con rating superiore a BB, ammettendo l’eccezione per Grecia, Portogallo e Cipro, che registrano rating inferiori, a patto che i tre Paesi rispettino il piano; se quindi Syriza porterà avanti il progetto di cancellazione parziale del debito, si collocherà automaticamente fuori dal programma di salvataggio, e quindi fuori dal QE; ed è probabile che se non rispetterà il Memorandum della troika, attuando politiche interne socialdemocratiche, si posizionerà altrettanto automaticamente fuori dal piano di salvataggio e dal QE. Dei 22,8 miliardi poi, potrà essere destinato all’acquisto di titoli pubblici un importo non superiore al 33% del debito di ogni Stato (quello della Grecia è pari a 315 miliardi: in teoria quindi, il suo intero QE potrà essere usato per l’acquisto di titoli pubblici, ma ancora non è chiaro); di questa quota la Bce acquisterà direttamente, facendosene quindi garante in caso di insolvenza, solo l’8%: il rimanente 92% sarà in capo alla Banca centrale greca.

Siamo di fronte a un paradosso: l’Unione europea, più realista del re, sembra prepararsi a una fuoriuscita dall’euro della Grecia, tutelandosi dall’eventuale contraccolpo finanziario, mentre Syriza pare Alice nel paese delle meraviglie.

Ancora più illusorio, abbiamo detto, è il programma di Podemos. Accanto a misure simili per pensiero politico a quelle indicate dal partito greco, e differenti per la diversa situazione dei due Paesi (riduzione della settimana lavorativa a 35 ore, cancellazione delle leggi che precarizzano il lavoro, aumento del salario minimo, pensione pubblica non contributiva, tassa patrimoniale ecc.), Podemos attacca il capitale finanziario e la speculazione, proponendo maggiori imposte, la regolamentazione del mercato, la separazione tra banche di investimento e banche commerciali, e il controllo pubblico su settori come telecomunicazioni, energia, trasporti, sanità. Ma ciò che più lascia esterrefatti è la proposta di trasformare la Bce in una istituzione ‘democratica’ sotto il controllo del Parlamento (immaginiamo europeo, non è specificato), subordinata alle scelte politiche.

Ora: la proprietà della Bce è in mano alle banche centrali dei diversi Paesi europei: la Bundesbank ne possiede il 18%, il Banque de France il 14%, la Banca d’Italia il 12%; il Banco de Espana il 9% e la Bank of Greece, come abbiamo visto, appena il 2%. È chiaro che solo una decisione politica può rivedere la natura e l’impostazione delle diverse istituzioni europee, Bce compresa: governi nazionali presenti in Commissione e Consiglio, e rappresentanti dei partiti che siedono in Parlamento. Occorre quindi domandarsi che forza potrebbero esprimere in Europa Syriza e Podemos per imporre una trasformazione.

Il vero potere è in mano alla Commissione. Ipotizzando una vittoria di Podemos alle prossime elezioni nazionali, e quindi la creazione di un fronte socialdemocratico europeo, Grecia e Spagna porterebbero in Commissione un rappresentante a testa su 28: ininfluenti per cambiare le cose. Un po’ di potere ce l’hanno anche il Consiglio – e anche lì i due Paesi esprimerebbero insieme due delegati su 28 – e il Parlamento (in realtà molto meno di quanto abbia sulla carta). Le prossime elezioni europee si terranno nel 2019. In un esercizio di ottimismo, immaginiamo una vittoria schiacciante dei due partiti e, ragionando per eccesso, attribuiamo a Syriza e Podemos tutti i seggi relativi ai due Paesi (cosa difficile, vista la natura proporzionale delle diverse leggi elettorali europee): arriverebbero a contare 75 parlamentari (54 la Spagna e 21 la Grecia) su 751. Non uno di più, perché i seggi sono ripartiti tra gli Stati membri in base alla popolazione di ciascun Paese in rapporto a quella complessiva dell’Unione. La Germania, da sola, ne conta 96.

In questi anni di crisi economica non è stata nemmeno ampliata la missione della Bce, aggiungendo al controllo dell’inflazione lo scopo della piena occupazione – come è per la Fed statunitense. Pensare che la Banca centrale europea possa addirittura diventare ‘democratica’, è una ingenuità politica non giustificabile. Nei primi tre Paesi, Germania, Francia e Italia, che da soli detengono il 44% del capitale della Bce, una sinistra modello Podemos, se anche esistesse strutturata come partito e si presentasse alle elezioni, non avrebbe alcuna possibilità di arrivare al governo; credere diversamente significa non avere il polso della realtà. Solo la Francia vedrà forse all’Eliseo una forza politica che contesta, non solo sulla carta, l’approccio neoliberista della Ue, ma è un partito di destra, il Front national di Marine Le Pen, che dall’Unione dichiara di voler uscire, non imprimerle un’altra direzione politica. In Italia, se è chiara la via intrapresa della Lega Nord di Salvini, anch’essa di destra ed euroscettica, non si è ancora capito dove intenda andare il Movimento 5 stelle (o quel che ne resta).

Una realtà, quella europea, che Tsipras ben conosce, al pari di Pablo Iglesias, leader di Podemos, e attualmente parlamentare a Bruxelles. Eppure entrambi non ne traggono le conseguenze politiche. Non hanno il coraggio di portare fino in fondo l’analisi: l’Unione europea non può essere cambiata dall’interno. Solo quando questo sarà finalmente chiaro, potremmo iniziare a parlare di un programma di sinistra davvero ‘radicale’.

La bocciatura delle banche italiane, i quotidiani schierati a difesa e il circolo vizioso del ‘sistema Paese’

Il 26 ottobre scorso sono stati resi noti i risultati della ‘valutazione approfondita’, composta da un esame della qualità dell’attivo patrimoniale (Aqr, Asset quality review) (1) e da uno stress test (con doppio scenario, di base e avverso) (2), effettuata dalla Banca centrale europea sui bilanci dei maggiori istituti di credito dell’Eurozona (dati al 31 dicembre 2013). Undici banche, di cui due italiane (Cassa di Risparmio di Genova e Montepaschi), non hanno superato l’esame. In realtà sarebbero state venticinque, di cui nove italiane, per una carenza di capitale complessiva di 25 miliardi di euro, ma nel corso del 2014 alcune di loro sono corse ai ripari, ripianando la situazione, fra cui sette italiane (Veneto Banca, Banco Popolare, Credito Valtellinese, Popolare di Sondrio, Popolare dell’Emilia Romagna, Popolare di Milano e Popolare di Vicenza, le ultime due sul filo di lana), con iniezioni di capitale per complessivi 15 miliardi. Le altre sono rimaste al palo, e la Bce ne ha assunto la vigilanza a partire dal 4 novembre.

Come risultato, Montepaschi dovrà raccogliere nei prossimi nove mesi 2,11 miliardi di euro, e Carige 810 milioni. “Questa revisione senza precedenti delle posizioni delle banche più grandi – ha detto il vicepresidente della Bce, Vitor Constancio, nel presentare i risultati alla stampa – aumenterà la fiducia del pubblico nel settore bancario. Identificando problemi e rischi, contribuirà a riparare i bilanci e rendere le banche più robuste. Ciò dovrebbe facilitare più credito in Europa, il che aiuterà la crescita economica” (3). La mancanza di credito, soprattutto alle imprese piccole e medie del sud Europa, viene infatti considerata una delle cause principali della stagnazione.

A casa nostra la bocciatura non è stata affatto presa bene, nonostante i problemi di Montepaschi e Carige fossero noti da tempo. E diversi commentatori sono corsi a ripetere ai microfoni il refrain secondo il quale altri in Europa stanno peggio. Secondo alcuni di loro tra il 2007 e il 2013 il sistema finanziario italiano e quello francese sono stati i migliori d’Europa perché, sulla base degli aiuti pubblici di cui hanno beneficiato, hanno reso ai rispettivi Stati più denaro di quello che hanno ricevuto. Le banche tedesche, invece, sono state le peggiori. “È importante chiarire a quanto ammontava, ancora a fine 2013, il sostegno complessivo che ciascuno Stato europeo ha concesso ai rispettivi sistemi bancari, sempre con il beneplacito della Commissione europea. Gli aiuti pubblici ricevuti dalle banche hanno migliorato oggettivamente gli stress test: le carenze di capitale emerse sarebbero infatti ulteriori rispetto ai rafforzamenti di capitale già ottenuti dagli Stati, da rimborsare secondo gli accordi stipulati. Il fatto invece che in taluni casi gli aiuti alle banche sono stati resi possibili solo grazie ai fondi forniti agli Stati dall’Esm o dal Fmi non influisce sul sistema di calcolo usato da Eurostat, visto che sono sempre gli Stati a essere direttamente responsabili della restituzione dei fondi alle istituzioni internazionali” (4).

Tradotta dal gergo criptico dell’economista, questa frase vuol semplicemente dire che gli Stati, come la Germania, che si sono indebitati con istituzioni sovranazionali al fine di investire nel sistema bancario nazionale, hanno alterato le regole della concorrenza del settore, e di conseguenza la promozione che le banche tedesche hanno ottenuto dalla Bce sarebbe il frutto di una specie di ‘imbroglio’ ai danni di quelle che non hanno beneficiato di aiuti pubblici. Così almeno la pensa Guido Salerno Aletta, una delle penne di punta del gruppo Class Editore: “Lo Stato italiano, nel periodo 2007-2013, ha incassato dalle banche complessivamente ben 1,36 miliardi di euro netti, a fronte degli aiuti concessi con i Tremonti-bond, i Monti-bond e soprattutto con la garanzia sovrana prevista nel decreto Salva-Italia sulle emissioni bancarie […] le esposizioni dirette (liabilities) dello Stato italiano verso il sistema bancario, che hanno impatto sul debito pubblico, ammontavano a fine 2013 ad appena 4 miliardi di euro, una inezia”.

Il sistema bancario italiano non ha avuto quindi necessità di aiuti pubblici dopo la crisi finanziaria del 2008, e anzi nel 2012 è intervenuto a sostegno del debito pubblico. Se poi, successivamente, ha visto aumentare le sofferenze, è per colpa della crisi economica causata, secondo Salerno Aletta, solo “dall’errata valutazione dell’impatto delle misure fiscali adottate per raggiungere l’equilibrio strutturale del bilancio pubblico”, cioè dalle misure fiscali depressive che sono state adottate per fare cassa e rientrare entro i parametri di Maastricht. “A fine 2013, l’esposizione dello Stato tedesco in termini di liabilities è stata di 217,9 miliardi di euro, su un complesso a carico degli Stati dell’Eurozona pari a 343,4 miliardi di euro. C’è una enorme sproporzione: mentre il Pil della Germania è pari al 28,1% di quello dell’Eurozona, l’ammontare delle esposizioni dello Stato tedesco verso il suo sistema bancario è pari al 63% di quello totale. Non si scappa, delle due l’una: o sono le banche tedesche a essere poco affidabili, oppure è lo Stato tedesco a essere troppo generoso”.

E ancora: “Quello della Germana è un vero e proprio sistema, un’architettura che usa il sistema bancario e le sue perdite per rendere più competitiva l’industria sul piano del commercio internazionale: un dumping che danneggia comparativamente gli altri competitor. […] Le banche tedesche sussidiano l’industria erogando prestiti con tassi di interesse irrisori, se non in perdita, bilanciati da investimenti esteri a tassi elevati e quindi molto rischiosi. Quando le banche tedesche accusano perdite, il costo viene accollato al bilancio pubblico”.

A Salerno Aletta fanno eco Fabio Pavesi e Carlo Bastasin su Il Sole 24 ore del 26 ottobre: “Le banche tedesche non solo godono di un’economia tra le più salde, ma sono di fatto le meno esposte. È infatti il credito l’attività considerata più a rischio per una banca. Le attività finanziarie, comprare e vendere azioni, bond e commodity sono considerate meno pericolose, tanto più se gli asset finanziari, come è accaduto in questi ultimi anni salgono a dismisura. Quel capitale, calcolato dalle autorità per stabilire la solidità patrimoniale, non è parametrato all’intero bilancio ma alle sole attività a rischio, i cosiddetti Rwa. E qui il sistema tedesco ha tutti i vantaggi dalla sua parte. Gli Rwa, le attività ponderate per il rischio, sono infatti relativamente più basse delle altre banche commerciali, in particolare quelle del sud Europa. Le banche germaniche cioè fanno, in proporzione, meno credito e più trading finanziario”. E concludono: “Di fatto ciò che rende più solide le banche germaniche è la loro bassa esposizione al credito, non certo l’abbondanza di capitale che anzi è tenuto ai livelli minimi indispensabili. Quel che lascia perplessi è che le attività di trading finanziario siano di fatto considerate meno pericolose. Finché i mercati salgono nessun problema per i bilanci di banche come le tedesche imbottite di Bund, azioni, titoli strutturati” (5).

Ma non è stato solo il quotidiano di Confindustria a concedere scusanti ai nostri istituti di credito: tutti i principali giornali si sono schierati compatti pro banche. Nel suo articolo L’irritazione di Bankitalia: calcoli su scenari improbabili, Stefania Tamburello sul Corsera del 27 ottobre cita Fabio Panetta, vicedirettore generale di Bankitalia e rappresentante italiano nel meccanismo di vigilanza della Bce, che alla conferenza stampa tenutasi a Palazzo Koch dopo la pubblicazione dei risultati ha definito “estremo, quasi apocalittico” lo scenario economico dello stress test, che disegnerebbe “un Paese al collasso e con zero possibilità di realizzarsi”, dal momento che prevede cinque anni di recessione, il crollo del Pil come in tempo di guerra, il forte rialzo dei tassi a medio e lungo termine e il riacutizzarsi delle tensioni sul debito sovrano (ma sarà poi così improbabile, questo scenario?). “«Per le banche italiane si ipotizzavano perdite di circa 3 miliardi e mezzo sui titoli pubblici in portafoglio, mentre nella realtà si sono registrate plusvalenze» dice ancora Panetta.

Uno scenario dunque troppo severo, deciso a Francoforte collegialmente dopo un’ampia discussione che risente sicuramente della situazione di bassa crescita dell’Italia. «Fosse stata una corsa di cavalli sarebbe stato come partire con l’handicap» rileva il direttore generale della Banca d’Italia Salvatore Rossi”.

Repubblica ha scelto invece di intervistare il presidente dell’Abi Antonio Patuelli (6), che afferma: “L’esito dei test delle banche è soddisfacente per noi: c’è grande prevalenza di risultati positivi, e i rilievi emersi sono stati in gran parte già risolti. La prova di revisione degli attivi è andata bene per tutti, ed è quella che si basa su dati reali, esistenti. Purtroppo è andato meno bene lo stress test, esercizio teorico fatto con assunzioni catastrofiche, ma che richiede rafforzamenti concreti”, ma “paghiamo la debolezza del Paese”. Inoltre, “il debito pubblico italiano non ha favorito le banche. Aggiungo che l’Italia è storicamente Paese con imprese gracili e sottocapitalizzate. E che gli aiuti pubblici alle banche durante la crisi, sono stati erogati generosamente altrove, come i 40 miliardi della Germania o i 45 della Spagna, ma non da noi. Altra forma di non aiuto, la tassazione di settore, da anni superiore a tutti i Paesi europei. Non parliamo della bad bank, concetto che in italiano non ha neanche traduzione: gli alleggerimenti di sofferenze qui avvengono tutti con operazioni di mercato, non con fondi pubblici come in Spagna, dove hanno risanato le banche anche grazie ai contribuenti italiani”.

In sostanza, le critiche che economisti, analisti e banchieri nostrani fanno alla valutazione della Bce (e che non riguardano tanto la bocciatura degli istituti di credito italiani, quanto la promozione degli altri, soprattutto quelli tedeschi), poggiano su tre capisaldi: il sostegno finanziario che quasi tutte le nazioni, ma non la nostra (apparentemente in nome della libertà di mercato), hanno riconosciuto alle banche in periodo di crisi; le ‘apocalittiche’ ipotesi di base assunte dalla commissione per gli stress test; e la vocazione all’investimento invece che al credito che caratterizza le banche tedesche.

Partiamo dalla fine (e i lettori ci scuseranno per il necessario abuso di termini tecnici, che cercheremo di spiegare): la vocazione agli investimenti è stata chiamata in causa soprattutto per quanto riguarda le cosiddette Landesbanken, un gruppo di istituti di credito a proprietà regionale (dei lander, gli Stati federati in cui è suddivisa la Germania) unico nel suo genere, su cui si erano concentrate le preoccupazioni degli analisti (anche internazionali) prima degli esami della Bce, e che abbastanza a sorpresa, almeno per alcuni, sono stati invece promossi in blocco. Le Landesbanken, responsabili istituzionali delle attività delle Sparkassen (le banche di risparmio a base locale e regionale), hanno come business principale il wholesale banking, sono cioè ‘banche all’ingrosso’.

Questo significa che il loro core business consiste nell’offrire servizi finanziari di alto livello non alle famiglie e alle piccole imprese (che beneficiano invece, come accade da noi, del credito delle banche di risparmio), ma ad altri intermediari finanziari operanti nel credito al consumo, nel settore dei mutui o dei prestiti personali, ai grandi clienti corporate, alle imprese di medio-grandi dimensioni, alle società che costruiscono e investono in immobili, agli investitori internazionali, a clienti istituzionali (per esempio i fondi pensione, gli enti locali o le agenzie governative), e ovviamente alle altre banche e istituzioni finanziarie.

Le Landesbanken sono impegnate in attività quali l’emissione e la sottoscrizione di azioni e obbligazioni, la quotazione in borsa, il market making (7), che assicura la negoziazione anche ai titoli poco trattati, la consulenza finanziaria, le operazioni di M&A (fusioni e acquisizioni) e il fund management, cioè l’attività di trading su portafogli in titoli di grandi dimensioni per conto di operatori terzi. Nessuno stupore quindi che siano “imbottite di Bund, azioni, titoli strutturati”, è la loro attività tipica, e i giornalisti del Sole 24 ore dovrebbero saperlo, come dovrebbero sapere che c’è una ragione se questi “Bund, azioni, titoli strutturati” vengono considerati meno rischiosi dei prestiti alle famiglie e alle imprese, non solo in presenza di un’economia solida come quella tedesca, ma soprattutto nelle fasi recessive: a differenza delle sofferenze bancarie (cioè dei crediti che divengono inesigibili, in tutto o in parte, perché i clienti non riescono più a rimborsare i prestiti), le azioni, le obbligazioni e i derivati possono essere velocemente venduti sul mercato, quindi hanno necessariamente un profilo di rischio più basso (ovviamente, quanto più basso dipende dalla qualità del singolo titolo).

Non ce ne vogliano Salerno Aletta, Pavesi e Bastasin, ma le Landesbanken, ben lungi dall’essere un problema per la solidità del sistema bancario, sono invece uno dei fattori critici di successo dell’economia tedesca. Anche a noi un po’ di wholesale banking farebbe comodo. Le imprese italiane, che si finanziano quasi esclusivamente con il credito, durante questi anni di crisi hanno sofferto ben più dei loro concorrenti d’oltralpe, come spiega bene Gianluca Antonecchia (8): “Dall’inizio del secolo e fino al 2007 il modello di finanziamento bancario ha permesso alle imprese italiane un soddisfacente (quando non abbondante) grado di disponibilità creditizia. Ciò ha rafforzato i canali di dipendenza delle imprese italiane dal settore bancario, rinviando quel processo di diversificazione delle fonti di finanziamento (verso obbligazioni e capitalizzazione interna, soprattutto) che gli altri due grandi partner /competitor europei, Francia e Germania, stavano al tempo affrontando. Come dalla miglior tradizione popolare, però, dopo i confetti escono i difetti. La crisi economica ha messo in evidenza il difetto più destabilizzante del sistema bancocentrico di finanziamento alle imprese: la prociclicità. La stretta creditizia si è perciò abbattuta con maggior reverbero sulle economie come quella italiana e spagnola che, non avendo sviluppato solide alternative ai prestiti bancari, si sono ritrovate senza liquidità sufficiente (gli squilibri nei conti pubblici hanno, poi, aggravato la situazione)”.

Stefano Caselli e Stefano Gatti dell’Università Bocconi, in uno studio condotto da Carefin Bocconi con Equita Sim, sottolineano come “bancocentrismo e frammentazione del sistema produttivo insieme determinano il sottodimensionamento del mercato finanziario e il limitato ricorso delle imprese italiane al finanziamento sul mercato dei capitali. L’incidenza dei prestiti obbligazionari sul totale dei debiti delle aziende non finanziarie non raggiunge il 7%: solo poche aziende emettono obbligazioni sul mercato dei capitali, in media dieci all’anno nell’ultimo decennio. Pur mostrando una crescita significativa rispetto ai livelli del 2007, il rapporto tra obbligazioni e debiti finanziari delle imprese italiane è circa la metà di quello delle aziende francesi e anglosassoni. Analogamente, il ricorso al finanziamento con capitale di rischio in Borsa è circoscritto a poche grandi imprese. In Italia la capitalizzazione totale delle imprese non finanziarie è inferiore al 20% del Pil, mentre in Francia e in Germania raggiunge invece il 50% e 35% dei rispettivi Pil. […]

Appare dunque evidente l’urgenza di avvicinare le imprese ai mercati dei capitali per dare all’economia reale gli strumenti per affrontare la crisi; risulta altresì evidente come il raggiungimento di questo obiettivo non possa prescindere da un settore di intermediazione finanziaria sviluppato ed efficiente. Affinché le imprese, e in particolare le Pmi, incrementino la quantità di capitale investito nell’attività imprenditoriale anche attraverso un significativo riequilibrio della loro struttura finanziaria è infatti necessario l’intervento efficace di intermediari che congiungano le risorse finanziarie dei mercati alle necessità di finanziamento. […] Dallo studio […] emerge tuttavia come il settore dell’intermediazione finanziaria in Italia sia strutturalmente sottodimensionato e dominato da un numero ristretto di campioni nazionali e come dall’inizio della crisi a oggi il settore abbia subìto un ulteriore consistente ridimensionamento, caratterizzato dalla progressiva scomparsa di operatori collegati alle banche commerciali, dalla riduzione dei team dedicati ai servizi di ricerca societaria e dal continuo allontanamento degli operatori esteri”.

Il problema diviene ancora più drammatico perché, nelle piccole e medie imprese che costituiscono l’ossatura del nostro sistema industriale, si aggiunge un altro fattore, anche lui figlio dell’antica (ormai) disponibilità di credito: la resistenza dei proprietari a investire nell’azienda i soldi propri: “Vitale ed elastica, a tratti geniale, ma anche minuta e sottocapitalizzata. L’impresa famigliare italiana ha spesso il proprietario Porschemunito, dalle frequenti gite a Chiasso, e una patrimonializzazione sistematicamente inferiore rispetto alle concorrenti tedesche, francesi e perfino spagnole. E, oggi, questi limiti del nostro capitalismo a prato basso iniziano a emergere, non senza drammaticità. Adesso, che la pax fra banche e imprese si è rotta e che il confronto sui mercati non ha in palio la crescita bensì la sopravvivenza, i numeri assumono un significato preciso” (9). Perché negli anni buoni l’imprenditore Porschemunito, come lo chiama il giornale di Confindustria, invece di investire nella sua azienda e accantonare fondi, ha intensificato le gite a Chiasso, nella convinzione che gli utili sono dei proprietari, e le perdite dei creditori. Così se la fabbrichetta di famiglia fallisce, oltreconfine il futuro è assicurato. Altro che capitale di rischio.

E arriviamo al secondo ordine di accuse, la presunta mancanza di discernimento degli stress test, accusati di ‘punire’ i nostri istituti di credito per la debolezza della struttura economica italiana e per le basse aspettative di crescita del Pil. Al contrario, come abbiamo visto, le ipotesi della Bce fotografano esattamente quel che succede in un sistema bancocentrico come il nostro: ogni stretta di liquidità del sistema creditizio si ripercuote sul sistema economico (perché non vengono erogati i prestiti che servono a finanziare le imprese) e ogni crisi del sistema economico si ripercuote sul sistema bancario (perché i prestiti erogati quando l’economia girava smettono di essere rimborsati). Banche, imprese, famiglie sono legate a doppio filo nella già citata prociclicità: quando le cose vanno bene, vanno bene per tutti e quando vanno male, vanno male per tutti. Adesso, come tutti sanno, vanno male, e invece di mugugnare per le bocciature strameritate meglio sarebbe che i nostri vertici istituzionali (Bankitalia in testa) si ingegnassero per scioglierci da questo abbraccio mortale.

Se non si vogliono cambiare le cose, tuttavia, una ragione c’è, e riguarda – caso strano – proprio l’ultimo gruppo di critiche alla Bce che dobbiamo analizzare, il presunto favoritismo accordato alle banche tedesche in quanto beneficiarie di rilevanti aiuti di Stato. Oltre a non specificare come mai sarebbe un problema il sostegno pubblico ai settori economici in difficoltà (il sistema bancario è un settore proprio come il manifatturiero, l’editoria, l’edilizia ecc. e investirvi darebbe l’opportunità di aver voce in capitolo nelle sue strategie di indirizzo, nota non irrilevante per una politica che vuole dire la sua anche con i poteri forti), i Chicago Boys di casa nostra, ben più tolleranti verso le iniezioni di denaro pubblico quando vengono effettuate in loro favore sotto forme meno trasparenti, evitano di dichiarare che lo Stato non investe nelle banche nostrane perché sono le banche a investire nello Stato, e ne sono diventate oggi l’azionista di maggioranza. Secondo un’elaborazione dati congiunta Bankitalia-Bloomberg, ad aprile 2013 la quota di debito pubblico posseduta dalle banche italiane si attestava al 50%, e a essa si deve aggiungere il 5% circa storicamente nelle mani di Bankitalia.

Lo riporta Frank Menichelli nel suo studio intitolato Chi detiene il debito pubblico italiano? Un’analisi di lungo periodo (10), pubblicato dall’associazione Nuova Economia Nuova Società (Nens) (11). Consideriamo l’andamento di lungo periodo (1997-2013) delle quote percentuali di debito pubblico italiano detenute da banche italiane ed estere. Secondo Menichelli, l’andamento delle grandezze riportate identifica con buona precisione tre fasi distinte: “Un primo periodo (1997-1999) in cui il processo di convergenza verso la moneta unica ha imposto una rapida ‘europeizzazione’ del debito con una crescita decisa della quota detenuta dal settore bancario estero, prevalentemente comunitario; un periodo intermedio (2000-2008) caratterizzato dalla prevalente e capillare diffusione del debito italiano nelle banche dell’Eurosistema e dalla sostanziale costanza della quota detenuta dal sistema bancario nazionale; […] un periodo terminale (2009- 2013), in cui a partire dallo shock globale del fallimento di Lehman Brothers, il differenziale negativo tra le quote detenute dai sistemi bancari nazionale ed estero si è andato riducendo, dapprima per la crescita sostenuta del debito nelle mani delle banche italiane.

Il fenomeno si è poi amplificato per la riduzione improvvisa della quota detenuta dagli investitori esteri. […] Il processo di nazionalizzazione del debito non è solo la spia di un malfunzionamento del sistema finanziario comunitario, ma a sua volta ha degli effetti negativi particolarmente pronunciati sull’economia italiana. […] La quota di debito nelle mani degli investitori privati è infatti crollata da oltre il 40% a poco più del 10%; quest’ammontare pari a oltre il 30% del debito governativo italiano è detenuta ora in maggioranza dal settore bancario nazionale visto che il differenziale della quota detenuta dal sistema bancario estero è passata solo dal 20% al 35%. Complice di questo trend è stato anche il fenomeno dell’intermediazione da spread; le banche hanno infatti trovato dei guadagni privi di rischio proprio sostituendosi agli investitori privati nell’acquisto di titoli di Stato e collocando loro finanza strutturata di bassa qualità, cioè con probabilità risibile di fornire rendimenti coerenti con i rischi trasferiti. Le banche italiane sono dunque sempre più coinvolte a doppio filo nel rifinanziamento del debito governativo: infatti i rendimenti elevati rendono l’investimento in titoli di Stato appetibile in un momento di recessione in cui i profitti derivanti da investimenti nell’economia reale calano naturalmente”.

E ancora: “Con il deflagrare della crisi del debito italiano nell’estate 2011 il tasso di incremento del debito detenuto dal sistema bancario subisce un’ulteriore accelerazione, mentre i prestiti alle famiglie e alle imprese iniziano addirittura a decrescere in valore assoluto, dando l’avvio al temuto credit crunch [stretta creditizia, n.d.a.] che sta tuttora aggravando l’infinita recessione dell’economia italiana”.

La situazione tuttavia diventerebbe drammatica qualora i titoli del debito governativo diventassero ‘carta straccia’ a causa delle pessime condizioni dell’economia dello Stato (è già successo a Irlanda e Grecia, per esempio): le banche, azioniste di maggioranza dell’Italia, sono massimamente esposte verso il ‘rischio Paese’, e gli esami della Bce non potevano non rilevarlo.

Le presunte ipotesi apocalittiche degli stress test e relative bocciature svelano dunque la pessima gestione non solo finanziaria, ma anche industriale e della cosa pubblica che costituiscono oggi il sistema Italia (una ragione c’è se gli investitori esteri da noi non solo latitano, ma addirittura scappano, come i cervelli), indissolubilmente intrecciate nel circolo vizioso che si autoalimenta sotto gli occhi di tutti, ma che a nessun osservatore conviene denunciare (figuriamoci spezzare). A quelli legati alle imprese o coinvolti in politica, perché sono sottomessi ai diktat delle banche, e a quelli collegati alle banche perché al momento sopravvivono discretamente sulle macerie della nostra economia (anche se gli indici di Borsa iniziano a tentennare davanti a tanta salute). Certo che prima o poi anche le macerie finiranno. E allora dove saremo?

(1) Gli attivi di una banca sono i suoi crediti, denaro che l’istituto ha investito in titoli finanziari e prestiti (a famiglie, imprese e altre banche). L’Aqr aveva lo scopo di verificare se il capitale di una banca fosse adeguato a fronteggiare il rischio insolvenza dei vari attivi; era considerato congruo un valore pari all’8% del capitale. ‘Capitalizzare’ significa versare nuova liquidità per portare il capitale a un valore appropriato al rischio

2) Uno stress test è una simulazione di quel che avverrebbe ai conti di una banca se peggiorassero le condizione macroeconomiche di base (variazione del Pil, andamento dei tassi di interesse ecc.)

3) A. Merli, Stress test: non passano 25 banche, 9 sono italiane. Più capitale per Mps e Carige, Il Sole 24 ore, 26 ottobre 2014

4) G. Salerno Aletta, Perché Berlino non può dare lezioni, www.formiche.net, 26 ottobre 2014

5) F. Pavesi, C. Bastasin, Il paradosso delle banche tedesche: hanno più derivati che crediti ma vengono promosse, Il Sole 24 ore, 26 ottobre 2014

6) A. Greco, Patuelli: «Aiuti miliardari a Spagna e Germania, noi paghiamo la debolezza del Paese», La Repubblica, 27 ottobre 2014

7) Per market maker si intende “il soggetto che si propone sui mercati regolamentati e sui sistemi multilaterali di negoziazione, su base continua, come disposto a negoziare in contropartita diretta acquistando e vendendo strumenti finanziari ai prezzi da esso definiti”. D. Lgs. n. 58/1998, art. 1, comma 5-quater

8) Gianluca Antonecchia, Impresa e banca, storia di una relazione in crisi reversibile, www.prometeia.com, 25 agosto 2014

9) M. Alfieri, P. Bricco, Il coraggio di investire sull’azienda, Il Sole 24 ore, 20 settembre 2009

10) F. Menichelli, Il processo di nazionalizzazione del debito pubblico italiano. Il supporto Bce alle banche, la disintermediazione dell’economia reale e la possibile fine dell’euro, www.nens.it

11) Nens è un think tank fondato nel 2001 da Pier Luigi Bersani e Vincenzo Visco, insieme con Nicola Rossi, Giulio Sapelli, Giuseppe Farina e Paolo Ferro Luzzi

La sinistra e l’Unione europea, storia di una resa: dalla netta opposizione all’impianto liberista dei trattati istitutivi al definitivo ripudio della propria cultura politica; oggi, che fare?

Quando i toni della propaganda sfiorano, anzi invadono, il campo del ridicolo, ricordando quelli del Cinegiornale Luce – al punto da domandarsi chi possa crederci, se il popolo sia davvero così bue o se lo creda tale solo la classe dirigente – significa che c’è un problema. Talmente serio da far venir meno la consueta sicurezza e lasciar trasparire una insolita coda di paglia: “Informare, non influenzare” recita la scritta finale degli spot Rai sull’Europa in onda da aprile scorso. La costruzione stessa dei ‘video promozionali’, l’abbondanza di enfasi, i simboli e i valori richiamati, danno la misura di quanto sia temuto il dissenso dei cittadini verso la Ue – non perché abbia un potere effettivo, ma perché sapientemente cavalcato da alcuni partiti per ottenere voti alle ultime elezioni europee.

C’è dunque bisogno di agire sull’immaginario collettivo, costruire un mito, una narrazione epica dell’Unione, aspetto fino a oggi trascurato dalla classe dominante. Si può dire che se finora l’approccio comunicativo della propaganda europea è stato ‘freddo’ – principalmente argomenti economici, volti a sottolineare razionalmente la convenienza, e l’ineluttabilità, di una Ue – ora è divenuto ‘caldo’, con temi che puntano alla sfera emotiva e irrazionale: gli spot evocano i milioni di morti delle due guerre mondiali e legano la nascita dell’Unione a “sessant’anni di prosperità e democrazia ma soprattutto di pace”; richiamano la creazione della Ceca, affermando che “non è nata per ragioni economiche ma per mettere in comune le materie prime degli armamenti e rendere materialmente impossibile un’altra guerra”; citano “l’inno che parla di gioia” e celebrano “l’idea straordinaria di due giovani antifascisti al confino nata sulla piccola isola di Ventotene”. D’altra parte la recessione, la disoccupazione, la troika, la politica neoliberista che sta smantellando il welfare e abbassando il livello della qualità di vita dei cittadini, rendono impossibile utilizzare un messaggio razionale di tipo economico rappresentandolo ancora in termini positivi.

Una cosa è certa: una riflessione seria sull’Unione europea, sul continuare a farne parte o meno, va fatta. E non può che prendere avvio da un percorso storico, quella storia che sempre la propaganda seleziona, omette e riscrive.

In una rapida cronistoria, nel marzo 1946 viene ufficialmente dichiarata la guerra fredda, con il discorso di Churchill a Fulton, e un anno dopo prende avvio la dottrina Truman, mentre il Congresso Usa vota una risoluzione che impegna la politica americana ad agire per promuovere la creazione degli Stati Uniti d’Europa; a corollario, nel giugno 1947 viene annunciato il Piano Marshall.

Il tempo, sessant’anni, ci ha perlomeno regalato un po’ di onestà intellettuale e la fine delle dispute accademiche su questo importante passaggio storico, trovando tutti gli analisti ormai concordi nell’affermare che dietro gli aiuti americani spingevano forti motivazioni economiche, e non solo ragioni politiche: gli Usa avevano bisogno di creare un mercato dove poter esportare il surplus produttivo di un’industria bellica che andava riconvertita, un mercato che fosse stabile (pacificato) e sufficientemente ampio, e all’epoca solo l’Europa poteva diventarlo. Nell’idea originale del Piano, gli aiuti dovevano finanziare un progetto di trasformazione strutturale e integrata dell’economia dei diversi Paesi – da cui l’idea degli Stati Uniti d’Europa – e non alimentare le differenti politiche nazionali; a tale scopo venne creata nel 1948 l’Organizzazione per la cooperazione economica europea (Oece, che nel 1960 si trasformerà nell’attuale Ocse), con il compito di controllare la distribuzione dei fondi del Piano Marshall, sviluppare i piani nazionali di ricostruzione e favorire la liberalizzazione degli scambi commerciali intraeuropei.

Il passo successivo, nel 1951, fu la creazione della Ceca, la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, quella che oggi viene identificata come la prima pietra nella costruzione dell’Unione europea.
Formata da Francia, Germania occidentale, Belgio, Italia, Olanda e Lussemburgo, la Ceca non era altro che un trattato economico che istituiva, tra i sei Paesi aderenti, un unico mercato del carbone e dell’acciaio, eliminando sovvenzioni statali alle produzioni, diritti doganali e restrizioni quantitative all’import/export. Di fatto, sottraeva ai sei Stati la sovranità nazionale sulla politica economica delle due materie fondamentali per la ricostruzione industriale, trasferendola all’Alta Autorità, organo della nuova entità sovranazionale composto da nove membri nominati dai governi dei sei Paesi, che aveva il compito di stabilire le politiche di produzione e circolazione in un regime di libera concorrenza. L’ideologia economica alla base di una simile impostazione era chiaramente il liberismo di stampo statunitense: capitalismo privato, libero mercato, lo Stato fuori dall’economia.

Ciò che oggi più colpisce è la capacità di analisi della sinistra europea dell’epoca, che si oppone al trattato – neanche a dirlo, il confronto con il pensiero della ‘sinistra’ di oggi è desolante. Sono i socialisti a sviluppare le critiche più pertinenti e approfondite, arrivando a contestarne l’impianto economico; i comunisti, soprattutto il Pci, sono troppo concentrati sulle conseguenze politiche della guerra fredda, e denunciano la nascita dell’integrazione europea solo sotto il profilo dei suoi natali made in Usa e della sua funzione, militare e geopolitica, anti-Urss e anti-comunismo – questioni certamente presenti, visto che nel 1951 la guerra fredda è già ampiamente combattuta e il riarmo dell’Europa già all’ordine del giorno, ma che escludono dall’analisi il piano economico.

È il Partito laburista a sviluppare il dibattito più ampio, paradossalmente in una Inghilterra che si considera estranea al processo di unione, per il suo rapporto privilegiato con gli Stati Uniti e per la forza economica del suo impero; la Gran Bretagna non accetta infatti l’invito ai negoziati, autoescludendosi.
Il deputato labour John Strachey afferma in uno dei numerosi confronti pubblici sul tema: la Ceca è “lo strumento per porre il controllo dell’industria del carbone e dell’acciaio europea nelle mani di un consiglio di otto o nove persone, che non rispondono a nessun governo, Parlamento o ad altra istanza democratica. Se questi dittatori dovessero avere il potere potrebbero decidere di chiudere metà delle miniere del South West o le acciaierie di Sheffield ove solo ritenessero che questo darebbe profitto agli azionisti. […] Ne avremo molti altri di questo genere di piani, che sotto la maschera dell’internazionalismo si propongono di impedire ai popoli di controllare i loro sistemi economici” (1).

In Germania, Kurt Schumacher, presidente del partito socialdemocratico, al congresso del 1950 della Spd definisce il progetto della Ceca la “dittatura dei manager”, e l’anno successivo pronuncia la frase divenuta poi nota: “No all’Europa dei sei e delle quattro K: Konservativ, Klerikal, Kapitalist, Kartellist”.

Nel 1957 gli stessi sei Paesi firmano a Roma il trattato che istituisce la Cee, la Comunità economica europea, che non si limita a estendere il ‘mercato comune’ a tutti i settori manifatturieri, ma sancisce i quattro pilastri fondamentali della futura Unione, da rendere effettivi in tre fasi successive nello spazio di dodici anni: libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. È l’impianto neoliberista dell’attuale Ue.

È ancora il Labour inglese a essere il più acuto osservatore di quanto accade. Aneurin Bevan, leader della sinistra del partito, afferma nel momento della firma del trattato: “In assenza di una sovranità più vasta, ogni ipotesi di mercato comune significa offrire al mercato lo status di cui oggi godono i Parlamenti europei. È a questo punto che i socialisti diventano sospettosi di cosa si intende fare. Significa lo svuotamento del potere del popolo e la delega del potere alle forze del mercato? Dobbiamo aspettarci di arretrare ora di quasi un secolo, rigettare il socialismo e abbracciare il libero scambio come se fosse la soluzione ai nostri guai sociali? […] L’ipotesi del Mec è il risultato di un malessere politico che fa seguito all’incapacità dei socialisti di usare il potere sovrano dei loro Parlamenti per pianificare la vita economica. Si tratta di una concezione ‘escapista’ nella quale le forze di mercato prenderanno il posto della responsabilità politica”.

Ci si sorprende a volte della lungimiranza di alcune analisi; eppure non si tratta di saper prevedere il futuro, ma di essere capaci di leggere il proprio presente. Bevan sintetizza, con estremo acume, il conflitto che un’Unione europea concepita su base liberista è destinata a innescare con le politiche socialdemocratiche già avviate nei singoli Paesi. È il conflitto che ora stiamo vivendo.

Alla fine della seconda guerra mondiale, i partiti di sinistra sono predominanti in tutti i fronti antifascisti, e comunisti e socialisti, pur su posizioni differenti, condividono l’impostazione secondo cui l’economia deve essere pianificata dalla politica. Negli anni immediatamente successivi, i partiti comunisti legati a doppio filo con l’Urss raccolgono consensi crescenti, soprattutto in Italia e in Francia: tra il ‘45 e il ‘56 il Pcf francese raggiunge percentuali di voto costanti tra il 26 e il 28%, e alle elezioni del 1948 Pci e Psi, uniti dal Patto di unità di azione, registrano il 31%; alla tornata elettorale successiva, nel ‘53, il solo Pci arriva al 21%.

Gli Usa sono consapevoli della pericolosa presenza di un ‘nemico interno’ agli Stati dell’Europa occidentale, e capiscono che l’unico modo per cercare di contenerne l’avanzata sul piano del consenso popolare è permettere ai governi nazionali di applicare politiche socialdemocratiche. Nasce qui il welfare state europeo. Gli stessi finanziamenti del Piano Marshall – che a dispetto dell’idea iniziale finiranno per essere utilizzati in modo autonomo da ogni Paese, a seconda delle diverse necessità – immettono liquidità in bilanci nazionali in forte deficit finanziario, consentendo di evitare politiche restrittive e così allontanare il rischio di conflitti sociali.

Contemporaneamente, però, gli Usa promuovono la creazione di un libero mercato a livello sovranazionale, e i governi conservatori europei – i partiti di sinistra sono soggetti alla conventio ad excludendum che li emargina dalle alleanze governative – sottoscrivono i trattati economici che istituiscono la Ceca prima e la Cee poi. Quindi politiche socialdemocratiche nazionali, e politiche liberiste sovranazionali. Due impostazioni antitetiche che sono riuscite a convivere fino agli anni Ottanta. Quando il ‘nemico interno’ è imploso sotto il crollo dell’Urss – con la crisi che ne è seguita sul piano ideologico – il neoliberismo non ha più avuto, nel pensiero di sinistra, un antagonista, e le politiche socialdemocratiche sono state messe in cantina. Nel 1992 il Trattato di Maastricht ha aggiunto l’unione monetaria a quella economica già esistente, sottraendo agli Stati anche la sovranità sulla politica finanziaria, ed è iniziato lo smantellamento del welfare e la fuoriuscita dello Stato dall’economia, con la progressiva privatizzazione delle imprese pubbliche. È accaduto quel che paventava Bevan.

L’Europa quindi nasce come un insieme di trattati economici di impostazione liberista, e tuttora non è nulla più di questo. Occorre tenerlo a mente – ed è quello che la propaganda, con i suoi spot, vuole far dimenticare – perché è il punto centrale della riflessione se restare o uscire dall’Unione: un trattato economico lo si rispetta, o lo si denuncia, a seconda che se ne traggano benefici o danni. “L’idea straordinaria di due giovani antifascisti al confino nata sulla piccola isola di Ventotene”, il Manifesto di Altiero Spinelli e Ernesto Rossi che auspicava la nascita di un’Europa federalista, ossia una realtà politica e non solo economica, non solo non si è mai realizzata, ma non è realizzabile. È stata definitivamente affossata a Maastricht, quando vengono assunte le decisioni sull’allargamento. Nel 1992 i Paesi aderenti erano dodici, oggi sono ventotto; e hanno presentato domanda di adesione altri sei. È razionalmente non ipotizzabile un’unione politica tra ventotto, o trentaquattro, o ancora di più, Paesi.

Oltretutto occorre domandarsi che unione sarebbe stata, se mai si fosse concretizzata: con tutta evidenza, una unione nella quale sarebbe stato predominante un progetto politico di destra. Quindi per fortuna le condizioni storiche e politiche non hanno permesso la nascita degli Stati Uniti d’Europa: è il passaggio mancante che ha consentito ai governi nazionali di mantenere per quarant’anni la sovranità sufficiente a mettere in atto politiche socialdemocratiche.

Non ha parimenti senso alcun discorso sul maggiore livello di democrazia che la Ue dovrebbe raggiungere. È il tranello in cui sono caduti i partiti comunisti a partire dagli anni Sessanta, il Pci più degli altri, quando, abbandonata la prima fase del rifiuto, si è arreso all’esistenza dell’Unione e ha cominciato a discutere su come modificarla dall’interno, rendendo più democratiche le sue istituzioni e più socialista la sua politica. Quanto il progetto sia fallito è oggi sotto i nostri occhi.

La storia del rapporto Pci-Europa è la storia di una resa, di un lento sentiero in discesa percorso perdendo per strada pezzi del proprio pensiero e della propria cultura, fino al dirupo di Maastricht nel quale il neonato Pds si è lanciato senza più alcuna remora, votando a favore: consenso all’esistente in cambio della legittimazione a governare.
Berlinguer è l’ultimo segretario che parla ancora di socialismo: immagina una “terza via” in cui l’Europa non sia solo equidistante dai due blocchi Usa e Urss ma anche realizzatrice di un socialismo diverso da quello sovietico e da quello socialdemocratico, che critica accusandolo di avere abbandonato l’obiettivo di trasformare la realtà e di essere divenuto organico al capitalismo, un sistema che non può uscire dalla logica di sfruttamento e imperialismo: per salvare la democrazia occorre superare il capitalismo, afferma Berlinguer.

Al Congresso del 1986, il primo dopo la sua morte, non c’è più nulla. Occhetto ha appena scritto la prefazione all’edizione italiana del Manifesto per una nuova sinistra europea di Peter Glotz, esponente del Comitato esecutivo della Spd tedesca, in cui si afferma che la ‘democrazia sociale’ può e deve basarsi sul capitalismo; Natta, all’epoca segretario, nella sua relazione parla di “politica riformatrice” e inscrive il Pci tra le “forze progressiste”; propone “di aprire una nuova fase della nostra politica e di promuovere il rinnovamento ideale, programmatico, organizzativo del nostro partito”; afferma che al Pci “non deve essere insegnata l’esigenza del mercato […]. Noi non dipingiamo per nulla un quadro a fosche tinte dei Paesi capitalistici sviluppati né siamo cosi sciocchi da predicare la possibilità della fine di tutte le contraddizioni. Ma altra cosa è considerare il profitto come un misuratore della efficienza di una impresa, altra cosa è erigerlo a valore assoluto” (2): è la fine della critica economica marxiana al capitalismo, che legge il profitto come risultante dello sfruttamento dell’uomo.

Quando Occhetto arriva alla segreteria, non vengono spazzati via solo gli ultimi elementi residuali del pensiero socialista ma anche di quello socialdemocratico. Nella sua relazione al XVIII Congresso, nel marzo 1989, parla di ecologia, diritti delle donne, giovani; sostituisce il concetto di ‘classe’ con quello di ‘cittadino’: “Al centro della nostra attenzione sono l’uomo e il cittadino”, afferma. Non più conflitto Capitale/lavoro ma diritti individuali. Dichiara il suo pieno appoggio al capitalismo (“noi non consideriamo affatto l’impresa come qualcosa di ostile a noi o di estraneo al processo di crescita democratica”, “non si può rinunciare al processo di accumulazione”) e al libero mercato (“il mercato costituisce un metro di misura per l’efficienza dell’intero sistema economico e un suo insostituibile fattore propulsivo”); sostiene che compito dello Stato non è gestire i processi economici ma regolarli dall’esterno, per “orientare il mercato secondo finalità umane ed ecologiche, verso uno sviluppo sostenibile” (3).
Non siamo più alla resa al neoliberismo; siamo all’abbraccio volontario.

Berlinguer sosteneva che l’Unione europea, e la lotta per modificarla in senso socialista, dovevano diventare il punto di riferimento del Pci perché gli Stati, singolarmente, non erano più in grado di contrastare gli effetti sociali prodotti dalla internazionalizzazione del mercato e dei capitali; ciò che non aveva capito è che la Ue non era riformabile, come non lo è il capitalismo. Ma erano gli anni Settanta, e forse ci si poteva ancora illudere. Oggi non è più ammissibile, né giustificabile. Per questo progetti come la Lista Tsipras sono avvilenti. Viene da chiedersi se la riproposizione attuale dei temi della democratizzazione dell’Europa e della modifica del suo impianto neoliberista siano figli dell’ingenuità, o della medesima incapacità di analisi che la sinistra comunista ha dimostrato in passato.

Accettare l’Europa, oggi, non significa più rinunciare al socialismo, ma alla socialdemocrazia. Al welfare, ai diritti dei lavoratori. Significa arrendersi alla logica di sfruttamento e al darwinismo sociale; significa creare una società feroce e violenta – non c’è nulla di più violento del costringere l’uomo a impegnare tutto il proprio tempo per cercare di sopravvivere, anziché vivere. Una sinistra che possa ancora definirsi tale, nel senso più ampio del termine, non può che aprire la discussione sulla fuoriuscita dell’Italia dall’Unione europea. Non è affatto semplice. Le implicazioni sono enormi, al punto di interdipendenza economica e finanziaria a cui siamo arrivati. Per questo occorre un progetto di ampio respiro, che coinvolga persone competenti in economia, finanza, geopolitica, capaci di analizzare le conseguenze e programmare le soluzioni per un’uscita ‘da sinistra’.
Oltretutto, si corre seriamente il rischio di uscire un giorno ‘da destra’, visto l’identità delle forze politiche che oggi, almeno sulla carta, parlano di fuoriuscita dall’euro.

Sembra impossibile, ma non lo è: l’Europa appare ineludibile solo perché il nostro pensiero è stato colonizzato dalla cultura dominante e non ha più il coraggio e la capacità di immaginare qualcosa di diverso. A questo mirano gli spot sull’Unione: a colonizzare, dopo il nostro pensiero, anche le nostre paure – la guerra – e i nostri sogni – l’idea straordinaria di due giovani antifascisti. “Di notte sogna e vengon fuori i sogni di altri sognatori”, cantava Gaber. È forse la cosa peggiore.

(1) Cfr. Strachey Papers, cit. in L. Castellina, Cinquant’anni d’Europa, Utet, 2007

(2) Relazione Natta al XVII Congresso del Pci, in L’Unità, 10 aprile 1986

(3) Relazione Occhetto al XVIII Congresso del Pci, in L’Unità, 19 marzo 1989