Hayek, l’Unione europea e la Costituzione italiana: come sottrarre agli Stati la sovranità sulle politiche economiche per la piena realizzazione del liberismo. Nella “federazione interstatale” ipotizzata dall’economista austriaco nel 1939, il ritratto della Ue e l’ammissione che la democrazia viene limitata. Ma è costituzionale?
Ci attende una lunga campagna elettorale in vista delle europee di maggio. La complessità dei Trattati, degli accordi intergovernativi (come il Fiscal compact) e della struttura legislativa e istituzionale Ue non facilita i cittadini alla comprensione del ‘sistema’ Unione europea, e una politica sempre più spettacolo e povera di cultura avrà gioco facile ad appoggiarsi a slogan e dogmi. Eppure non è affatto complicato capire dove siamo. Certo occorre uscire dal postmodernismo e portare la riflessione sul piano storico e teorico, l’unico che consente di guardare l’Unione europea senza le lenti distorcenti della propaganda, a favore o contro; perché l’Unione europea, come tutti i progetti umani, e quelli politici ed economici non fanno certo eccezione, è figlia di un pensiero, di un’idea di società. Facciamo quindi un passo indietro.
L’affermarsi del sistema economico capitalistico ha prodotto il suo specifico conflitto sociale. Ben prima dei cosiddetti Trenta gloriosi – gli anni del dopoguerra caratterizzati, nei Paesi europei, da politiche socialdemocratiche di stampo keynesiano – il potere politico è intervenuto nella sfera economica per disinnescare il conflitto di classe, agendo principalmente su due piani: operando una redistribuzione attraverso le politiche fiscali, e implementando uno stato sociale – la prima a strutturarlo è stata la Prussia di Bismarck di fine Ottocento, dopo aver cercato inutilmente di contenere le rivolte del nascente movimento operaio attraverso la repressione.
Per il pensiero economico liberista è una inaccettabile invadenza: Friedrich von Hayek, tra i massimi esponenti della Scuola austriaca, assertore dell’esistenza di una autoregolamentazione del mercato, di un ordine spontaneo che agisce attraverso la concorrenza, sostiene che il mercato non deve subire limiti. L’economista inizia dunque a riflettere su come eliminare l’ingerenza: individua il problema nella piena sovranità che contraddistingue gli Stati nazione, che consente loro il controllo sulle politiche monetarie ed economiche e sui fattori della produzione – capitali, merci, persone – e trova la soluzione nella sua “abrogazione”.
È il 1939 e Hayek pubblica un saggio sul trimestrale New Commonwealth Quarterly intitolato “The economic conditions of interstate federalism”; vi ipotizza la costruzione di una “federazione interstatale” tra Paesi, incardinata sull’unione della “sfera economica” e non di quella politica, all’interno della quale siano rimossi “gli ostacoli al movimento di uomini, beni e capitali”; “l’abrogazione delle sovranità nazionali” scrive Hayek, “e la creazione di un efficace ordine internazionale del diritto è un complemento necessario e il logico compimento del programma liberale”. Infatti, “l’assenza di barriere tariffarie e la libera circolazione di uomini e capitali tra gli Stati della federazione” continua l’economista, “ha alcune importanti conseguenze che spesso vengono trascurate: limitano in larga misura la portata della politica economica dei singoli Stati. Se merci, uomini e denaro possono circolare liberamente attraverso le frontiere interstatali, diventa chiaramente impossibile influenzare i prezzi dei diversi prodotti attraverso l’azione del singolo Stato”.
Hayek evidenzia un ulteriore effetto ‘positivo’ della federazione interstatale: verrebbero limitate anche “le interferenze meno radicali con la vita economica rispetto alla regolamentazione del denaro e dei prezzi”, per esempio “una legislazione come la limitazione del lavoro minorile o dell’orario di lavoro diventa difficile da eseguire per il singolo Stato”. Data la libera circolazione dei capitali, infatti, il Paese dovrebbe attrarli offrendo un costo del lavoro uguale o minore a quello degli altri Stati della federazione, comprimendo salari e diritti, e affiancando politiche fiscali favorevoli alle imprese. Il potere statale di intervento nell’economia dunque, attraverso politiche di protezione sociale e redistributive, verrebbe automaticamente limitato dalla logica ferrea della concorrenza, l’unica a regnare nel libero mercato.
Hayek pone poi come condizione necessaria anche l’istituzione di una politica monetaria comune: “Sarà anche chiaro che gli Stati all’interno dell’Unione non saranno in grado di perseguire una politica monetaria indipendente […] una politica monetaria nazionale che fosse prevalentemente guidata dalle condizioni economiche e finanziarie del singolo Stato porterebbe inevitabilmente alla rottura del sistema monetario universale. Chiaramente, quindi, tutta la politica monetaria dovrebbe essere una questione federale e non statale”. Anche su questo piano, spoliticizzando e denazionalizzando la moneta, ossia rompendo il legame tra Banca centrale e Paese, è il mercato a dettare legge e non più la politica, in questo caso quello finanziario – speculazione sui titoli pubblici, sentenze inappellabili di private agenzie di rating, spread… una realtà più che evidente ormai.
A questo punto l’economista sposta la riflessione sulla sfera politica: “Il lettore che ha seguito l’argomento fino a ora probabilmente concluderà che se, in una federazione, i poteri economici dei singoli Stati saranno così limitati, il governo federale dovrà assumere le funzioni che gli Stati non possono più svolgere e deve fa-re tutta la pianificazione e la regolamentazione che gli Stati non possono fare”. Ma non è così. Non può.
“È difficile immaginare come,” scrive infatti Hayek, “in una federazione, si possa raggiungere un accordo sull’uso di tariffe per la protezione di particolari industrie. Lo stesso vale per tutte le altre forme di protezione. A condizione che ci sia una grande diversità di condizioni tra i vari Paesi, come sarà inevitabilmente il caso in una federazione, l’industria obsoleta o in declino che chiede a gran vo-ce assistenza incontrerà quasi invariabilmente, nello stesso campo e all’interno della federazione, industrie avanzate che chiedono libertà di sviluppo […] Ma anche dove non si tratta semplicemente di ‘regolare’ (cioè, frenare) il progresso di un gruppo per proteggere un altro gruppo dalla concorrenza, la diversità delle condizioni e i diversi gradi di sviluppo economico raggiunti dai diversi membri della federazione porranno seri ostacoli alla legislazione federale. […] Anche una legislazione come la limitazione dell’orario di lavoro o dell’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione, o la tutela dei servizi, sarà vista in una luce diversa nelle regioni povere e nelle regioni ricche”.
Dunque, conclude Hayek, “sembrano esservi pochi dubbi sul fatto che la portata della regolamentazione della vita economica sarà molto più ristretta per il governo centrale di una federazione che per gli Stati nazionali. E poiché, come abbiamo visto, il potere degli Stati che costituiscono la federazione sarà ancora più limitato, la gran parte delle interferenze con la vita economica a cui siamo abituati sarà del tutto impraticabile da un’organizzazione federale”.
La federazione interstatale raggiunge così l’obiettivo prefissato da Hayek, nella logica del pensiero liberista: estromettere la politica dalla regolamentazione del mercato, quella politica che mira ad attutire gli effetti sperequativi in termini di creazione di ricchezza prodotti dal sistema capitalistico.
“La conclusione che, in una federazione, certi poteri economici, che ora sono generalmente esercitati dagli Stati nazionali, non potrebbe essere esercitati né dalla federazione né dai singoli Stati, implica che ci dovrebbe essere meno governo a tutto tondo […] Ciò significa che la federazione dovrà possedere il potere negativo di impedire ai singoli Stati di interferire con l’attività economica in determinati modi, sebbene non possa avere il potere positivo di agire al loro posto […] Significa che la pianificazione in una federazione non può assumere le forme che oggi sono preminentemente conosciute con questo termine; che non ci deve essere alcuna sostituzione delle interferenze quotidiane e delle regole per le forze impersonali del mercato […] la politica dovrà [solo] assumere la forma di fornire un quadro razionale permanente entro il quale l’iniziativa individuale avrà il più ampio campo di applicazione possibile e sarà realizzata per funzionare nel modo più vantaggioso possibile; e dovrà integrare il funzionamento del meccanismo competitivo quando, per loro natura, alcuni servizi non possono essere portati avanti e regolati dal sistema dei prezzi”.
È la trasformazione dello Stato nell’attore che deve limitarsi a tracciare l’architettura (il “quadro razionale permanente”) dentro la quale il libero mercato può agire in totale autonomia: nessun aiuto pubblico alle imprese, nessuna protezione ai lavoratori con contratti collettivi nazionali – anche i lavoratori devono muoversi in regime di concorrenza tra loro – nessun welfare che, sostenendo economicamente e attraverso servizi pubblici le fasce più deboli della popolazione, le sottrae all’arena del mercato.
Seguito l’economista nella sua riflessione, risulta evidente che la federazione interstatale disegnata da Hayek nel 1939 è il ritratto dell’Unione europea, nel suo intero percorso di costruzione.
Dalla nascita della Ceca nel 1951, trattato che istituiva un unico mercato del carbone e dell’acciaio, che eliminando sovvenzioni statali alle produzioni, diritti doganali e restrizioni quantitative all’import/export, sottraeva ai sei Stati firmatari la sovranità nazionale sulla politica economica delle due materie fondamentali per la ricostruzione industriale post bellica e la trasferiva all’Alta Autorità, organo della nuova entità sovranazionale che aveva il compito di stabilire le politiche di produzione e circolazione in un regime di libera concorrenza.
Passando per la creazione della Cee nel 1957, che ha esteso il mercato unico a tutti i settori manifatturieri e ha sancito i quattro pilastri fondamentali della futura Unione: libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali.
Approdando a Maastricht nel 1992, trattato nel quale si è innestata anche la teoria ordoliberista tedesca, con l’imposizione dei vincoli al bilancio pubblico, e che ha sancito la nascita di un’unica politica monetaria, con l’euro.
È questo, la struttura del pensiero di Hayek che ha trovato compimento nella Ue, ciò che si intende quando si afferma che l’impianto neoliberista è insito nei Trattati europei, come più volte affermato anche da chi scrive, su queste pagine. E chi afferma che la soluzione ai mali dell’Europa sia un’unione anche politica e non solo economica, dovrebbe riflettere sulla disarmante logica del ragionamento dell’economista austriaco: è difficile immaginare come in una federazione di Stati che registrano tra loro grandi diversità di sistemi e condizioni economiche sia possibile trovare un accordo su politiche comuni, siano esse industriali, monetarie o sociali. E aggiungiamo, come ricordato più volte, che la modifica dei Trattati Ue richiede un voto all’unanimità.
Resta una questione fondamentale: se la politica è esclusa dalle decisioni economiche, che fine fa la democrazia? È una domanda che si pone anche Hayek, e con molta franchezza risponde che la democrazia ne esce limitata. “Se, nella sfera internazionale, l’ordine democratico dovrebbe dimostrarsi possibile solo se i compiti del governo internazionale si limitano a un programma essenzialmente liberale, non farebbe altro che confermare l’esperienza nella sfera nazionale, nella quale ogni giorno sta diventando più ovvio che la democrazia funzionerà solo se non la sovraccaricheremo e se le maggioranze non abuseranno del loro potere di interferire con la libertà individuale”.
Come abbiamo visto, l’economista associa lo Stato alle politiche di redistribuzione della ricchezza che vanno ad alterare l’equilibrio creato da mercato, e individua la causa nell’invadenza delle istituzioni democratiche (“le maggioranze”); da qui la necessità di non “sovraccaricarle”. Che si occupino d’altro – oggi diremmo diritti civili – non di economia. E conclude: “Se il prezzo che dobbiamo pagare per lo sviluppo di un ordine democratico internazionale è la restrizione del potere e delle funzioni del governo, non è sicuramente un prezzo troppo alto”.
Tuttavia c’è un problema. Per fortuna i Trenta gloriosi hanno creato strutture con cui ancora oggi fare i conti. Ricordiamo che Hayek scrive nel 1939, e dalla seconda guerra mondiale sono uscite Costituzioni, come quella italiana, di impronta keynesiana: il conflitto con i Trattati europei, di impronta neoliberista, è inevitabile. “L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro” (art. 1) richiama l’obiettivo della piena occupazione e non certo quello dei prezzi, della concorrenza e del libero mercato, così come i limiti imposti all’iniziativa economica privata contenuti nell’art. 41 e seguenti, in nome di “fini sociali”; l’art. 3 affianca all’uguaglianza formale quella sostanziale, imponendo allo Stato di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona u-mana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” (Art. 3). Principi oggi disattesi, ma ci sono alcuni diritti scritti tra i ‘fondamentali’ e ‘incomprimibili’ che è più difficile ignorare. Si pone dunque il problema se i Trattati Ue, che li negano, siano costituzionali.
Si è cercato di sanare questo conflitto con il Fiscal compact (2012) che ha imposto di inserire nella normativa nazionale – “tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente, preferibilmente costituzionale”, sottolineava – l’obbligo del pareggio di bilancio nel Def annuale, vincolando dunque le politiche economiche alle disponibilità finanziarie; in Italia ci ha pensato il governo Monti a modificare l’art. 81 della Carta, con il voto ad ampia maggioranza del Parlamento. Ma nel 2016 una sentenza della Corte Costituzionale ha sollevato il problema (1).
È una pronuncia relativa a una legge della Regione Abruzzo secondo cui la Regione stessa è tenuta a contribuire alle spese sostenute dalle Province – nel caso del ricorso, Pescara – per il trasporto degli studenti disabili nella misura del 50%. Negli anni tra il 2006 e il 2012 la Regione ha erogato alla Provincia somme inferiori e, afferma l’amministrazione di Pescara, il mancato finanziamento ha determinato un indebitamento tale da comportare una drastica riduzione dei servizi per gli studenti disabili, compromettendo l’erogazione dell’assistenza specialistica e dei servizi di trasporto.
La Provincia ricorre dunque al Tar e la Regione risponde che non contesta la legittimità delle spese ma che la stessa legge regionale prevede che il contributo sia garantito solo “nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio”; il Tar investe allora la Corte Costituzionale, sollevando il dubbio di costituzionalità in merito all’art. 38 che stabilisce che “gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale”.
Da una parte la Provincia sottolinea che “in tal modo, il godimento del diritto allo studio degli studenti disabili, tutelato dalla Costituzione, sarebbe rimesso ad arbitrari stanziamenti di bilancio di anno in anno decisi dall’ente territoriale […] senza che di ciò vi sia alcuna evidenza o limite a garanzia dell’effettivo godimento dei diritti costituzionalmente garantiti”, dall’altra la Regione rileva che “l’effettività del diritto allo studio del disabile deve essere bilanciato con altri diritti costituzionalmente rilevanti e, in particolare, con il principio di copertura finanziaria e di equilibrio della finanza pubblica, di cui all’art. 81 della Costituzione”.
La Corte Costituzionale, dando ragione alla Provincia, afferma: “Non può essere condivisa in tale contesto la difesa formulata dalla Regione secondo cui ogni diritto, anche quelli incomprimibili della fattispecie in esame, debbano essere sempre e comunque assoggettati a un vaglio di sostenibilità nel quadro complessivo delle risorse disponibili. […] è di tutta evidenza che la pretesa violazione dell’art. 81 Cost. è frutto di una visione non corretta del concetto di equilibrio del bilancio, sia con riguardo alla Regione che alla Provincia cofinanziatrice. È la garanzia dei diritti incomprimibili a incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione”.
Vale ripeterlo: è la garanzia dei diritti incomprimibili a incidere sul bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione.
A sinistra iniziano a farsi spazio movimenti di pensiero che parlano di ‘sovranità democratica’ e ‘sovranità costituzionale’ e di uscita dall’euro, in modo serio e approfondito. A quasi trent’anni da Maastricht e dopo quasi venti di Unione monetaria, distruzione del welfare, compressione dei salari e dei diritti dei lavoratori, crescita delle disuguaglianze, non è più eludibile una domanda: che società vogliamo per il futuro? Quella del mercato o quella dei diritti costituzionali? È il caso di darsi una risposta prima di maggio.
1) Sentenza n. 275, 16 dicembre 2016
