La politica e il diritto: in ballo c’è ben più di una questione interna alla Spagna e delle diffuse spinte secessioniste: c’è il tema strutturale di come si sta evolvendo la democrazia nell’Unione europea
Il primo ottobre 2017 si è tenuto in Catalogna un referendum per l’indipendenza della regione. Dieci giorni prima, il 20 settembre, il referendum era stato dichiarato illegale con sentenza unanime dalla Corte Costituzionale spagnola, e come tale non è stato riconosciuto dal governo di Madrid, che ha ordinato alle forze di polizia di impedirne lo svolgimento e di sgomberare i seggi, anche con la violenza.
Tuttavia, nonostante l’intimidazione preventiva e le cariche della Guardia Civil, si sono recati alle urne 2.286.217 catalani, pari al 43,03% degli aventi diritto, e il Sì ha vinto con il 90,18%, praticamente un plebiscito. Il 10 ottobre la Generalitat, il Parlamento della comunità autonoma, sulla base del risultato, ha dichiarato unilateralmente la costituzione di uno Stato repubblicano indipendente di Catalogna, annunciando al contempo la volontà di sospendere l’esecutività della dichiarazione per avviare negoziati con il governo spagnolo, che però ha immediatamente affermato la sua indisponibilità a qualunque concessione. In risposta alla linea dura di Madrid, il 27 ottobre la Generalitat ha nuovamente votato, a scrutinio segreto, a favore della dichiarazione di indipendenza, ‘forzando’ il governo centrale ad applicare l’art. 155 della Costituzione: Madrid ha di conseguenza sciolto il Parlamento catalano, destituito il presidente Carles Puigdemont e i membri del governo e indetto nuove elezioni per il 21 dicembre prossimo.
In attesa dei risultati elettorali, il premier spagnolo Mariano Rajoy ha assunto ex officio le funzioni e i poteri di presidente della comunità autonoma, in seguito delegati a Soraya Sáenz de Santamaria. Il 2 novembre Carmen Lamela, giudice della Audiencia Nacional (un tribunale speciale unico nel suo genere, istituito a Madrid nel 1977 per sostituire il famigerato Tribunale dell’Ordine Pubblico della dittatura franchista), ha ordinato l’arresto di sette membri del governo catalano, fra cui il vicepresidente Oriol Junqueras. I capi d’imputazione sono pesanti: “ribellione, sedizione e malversazione”, e i ministri rischiano fino a trent’anni di carcere. La giudice ha giustificato il provvedimento d’arresto con il “rischio fuga” degli imputati, la possibilità di “reiterazione del reato” e di “distruzione di prove”: “Basta ricordare il fatto che alcuni denunciati già si sono spostati in altri Paesi, per eludere responsabilità penali in cui avrebbero potuto incorrere”, ha dichiarato (1).
Il riferimento è a Carles Puigdemont, riparato in Belgio insieme a quattro collaboratori nel tentativo di “internazionalizzare la questione catalana”, nei confronti del quale poche ore dopo è stato spiccato un mandato di cattura europeo con conseguente richiesta di estradizione. “Il governo legittimo della regione incarcerato per le sue idee e per essere stato fedele al mandato approvato dal Parlamento catalano […] Il clan furioso della 155 vuole il carcere. Il clan sereno dei catalani, la libertà”, ha pubblicato sul suo profilo twitter Puigdemont. Gli ha fatto eco la sindaca di Barcellona Ada Colau: “È una giornata buia per la Catalogna”, ha affermato, auspicando “un fronte comune per ottenere la liberazione dei detenuti politici”. “Mi vergogno che nel mio Paese si mettano in carcere gli oppositori – ha dichiarato Pablo Iglesias, leader di Podemos, il terzo partito spagnolo – noi non vogliamo l’indipendenza, ma oggi chiediamo la libertà per i detenuti politici”.
La legge
La Costituzione spagnola del 1978 contempla il diritto all’autonomia tra i principi fondamentali, stabilendo, all’art. 2, che “la Costituzione si basa sulla indissolubile unità della Nazione spagnola, patria comune e indivisibile di tutti gli Spagnoli, e riconosce e garantisce il diritto all’autonomia delle nazionalità e regioni che la compongono e la solidarietà tra esse”. In particolare, il titolo VIII della Costituzione disciplina il procedimento di formazione delle autonomie regionali e la loro sfera di competenze sulla base del cosiddetto principio dispositivo, stabilendo che sia lo statuto di ciascuna Comunità autonoma a determinare “le competenze assunte entro il quadro stabilito dalla Costituzione e le basi per il trasferimento dei servizi corrispondenti alle stesse”. Ciò fa della Spagna un peculiare esempio di regionalismo rafforzato che viene comunemente qualificato come “Stato autonomico”. In base all’art. 147, primo comma, della Costituzione spagnola, gli statuti “saranno la norma istituzionale di base di ogni Comunità autonoma e lo Stato li riconoscerà e tutelerà come parte integrante del suo ordinamento giuridico”.
Ogni Comunità autonoma ha un’assemblea regionale unicamerale eletta a suffragio universale, con la potestà legislativa e le funzioni finanziaria e di controllo del governo regionale; e un esecutivo regionale, formato dal presidente della regione e dai consiglieri, responsabile di fronte al Parlamento, e dotato di poteri esecutivi. Al presidente spetta la direzione del Consiglio di governo, la suprema rappresentanza della comunità e l’ordinaria rappresentanza dello Stato. La Corte costituzionale è l’organo che dirime le controversie tra lo Stato centrale e le comunità autonome, che però non hanno potere di eleggerne i membri. “Ove la Comunità Autonoma non ottemperi agli obblighi imposti dalla Costituzione o dalle altre leggi, o si comporti in modo da attentare gravemente agli interessi generali della Spagna, il Governo, previa richiesta al Presidente della Comunità Autonoma e, ove questa sia disattesa, con l’approvazione della maggioranza assoluta del Senato, potrà prendere le misure necessarie per obbligarla all’adempimento forzato di tali obblighi o per la protezione di detti interessi” (art.155).
La questione catalana
La Catalogna copre un’area di circa 32.000 km quadrati e ha una popolazione di 7 milioni e mezzo di abitanti. È composta da quattro province: Barcellona (che è anche capoluogo), Girona, Lleida e Tarragona. Dichiaratasi nazione nel preambolo del proprio statuto di autonomia, che fornisce la regolamentazione istituzionale di base, la Catalogna esprime da tempo rivendicazioni indipendentistiche, o almeno autonomistiche, derivanti dalle proprie peculiarità linguistiche e culturali, che risalgono alla dominazione carolingia (750-987 d.C). Nella storia di Spagna, la Catalogna ha perso e acquistato più volte vari gradi di autonomia.
Negli anni Venti del secolo scorso il regime di destra di Miguel Primo de Rivera ha impedito la proclamazione di una repubblica catalana indipendente, mentre Francisco Franco, salito al potere nel 1939, come ritorsione al sostegno dato dalla regione alle forze repubblicane durante la guerra civile, ha addirittura dichiarato illegale l’uso del catalano. Dopo la morte del Generalissimo nel 1975, la Catalogna ha votato la nuova Costituzione ed è diventata una delle Comunità autonome all’interno della Spagna, e per oltre trent’anni non si è più parlato di indipendenza. La forte spinta identitaria dei catalani, tuttavia, non ha trovato una risposta adeguata né durante la transizione democratica, né nei decenni successivi.
Sebbene la Spagna sia il Paese Osce in cui il governo centrale trattiene la minor percentuale di introiti fiscali rispetto alle regioni, ai municipi e alla sicurezza sociale (nel 2013 Madrid ha trattenuto il 29,9% dei fondi pubblici, meno della Germania (31,7), della Francia (32,6), del Giappone (33,3%) della Svizzera (36,3) degli Usa (40,6) e del Canada (41,5), e sebbene le regioni autonome spagnole percepiscano il 23,1% della raccolta fiscale complessiva (superate solo da due degli otto Paesi federali Osce, Canada e Svizzera), la crisi territoriale della Spagna è perdurata. “Forse perché in uno scenario che offre già tanta autonomia i margini per ulteriori concessioni sono piuttosto esigui”, scrive Roberto Toscano su Limes.
Inoltre, “la crisi economica ha dato voce alle fazioni estreme”, da un lato indipendentisti, dall’altro centralisti, e se “l’offerta spagnola non è mai risultata particolarmente attraente alla maggior parte della popolazione catalana, recessione e disoccupazione dipingono una Spagna che passa dall’essere grande e prospera (a metà degli anni Novanta) a sfiorare la bancarotta con grave deterioramento della sua immagine internazionale. È la spinta decisiva che consente alle voci indipendentiste di dimostrare che la Catalogna starà meglio da sola”. Così la crisi porta al successo i partiti indipendentisti nati all’inizio del nuovo millennio, che nel novembre del 2014 indicono una “consultazione non referendaria” sull’indipendenza della Catalogna.
A tale consultazione, patrocinata dal governo comunitario catalano, non è stata riconosciuta alcuna validità dal governo centrale spagnolo. La netta affermazione dell’opzione indipendentista (con l’80% a favore), è stata fortemente ridimensionata da una partecipazione al voto inferiore al 35%. Tuttavia il 27 settembre dell’anno successivo la lista indipendentista Junts Pel Sì ha conquistato la maggioranza relativa (39,6%) del Parlamento regionale e, dopo un tentativo iniziale di far eleggere il proprio leader Artus Mas a presidente della Generalitat, ha raggiunto un accordo con l’altro partito indipendentista (il Cup, di estrema sinistra), nominando premier Carles Puidgemont.
Le reazioni internazionali
Nonostante la gravità dei fatti spagnoli, sulla vicenda è rapidamente sceso in Europa un silenzio assordante. Eppure, come scriveva già a settembre Manuel Castells su La Vanguardia, il quotidiano di Barcellona, in un articolo intitolato profeticamente Represion (2), “la spirale repressione/resistenza può aggravarsi velocemente. E soprattutto estendersi a tutta la Spagna, dove Podemos e i suoi satelliti, la terza forza politica con il 20 per cento dei voti e una maggiore capacità di mobilitazione, hanno già messo in guardia sullo stato di eccezione che nei fatti Rajoy sta applicando in Catalogna. E anche in Spagna, come dimostra il divieto di una manifestazione sul referendum catalano a Madrid. La frattura della società catalana può estendersi alla società spagnola, in uno scontro tra rossi e nazionalisti o tra separatisti e unionisti, che ci riporterebbe ai ricordi più tragici. È facile per lo Stato usare il suo potenziale di repressione. Più difficile è controllare le conseguenze di un’intolleranza ingiustificata, sintomo dello scarso peso democratico delle nostre istituzioni”.
E, come sottolinea anche Lucio Caracciolo, direttore di Limes (a novembre la rivista di geopolitica ha dedicato un intero numero alla questione catalana), non solo “la decisione del governo di Madrid di chiedere il carcere senza condizioni dei membri del Congresso di Barcellona […] è un evento senza precedenti nella storia della Spagna democratica”, che “getta una luce abbastanza sinistra anche sulle elezioni convocate dal governo di Madrid il 21 dicembre in Catalogna, alle quali evidentemente non potranno presentarsi i leader dei partiti indipendentisti”, ma “la disgregazione della Spagna o comunque un conflitto interno di forte intensità entro questo Paese avrà degli effetti se non altro sull’economia, quindi eventualmente anche sulla eurozona, e in generale sulla stabilità geopolitica del continente”. Perché la regione occupa appena il 6% del territorio del Paese e la sua popolazione è pari al 16% di quella totale, ma la produzione di beni e servizi rappresenta un quinto del Pil spagnolo, le sue esportazioni sono un quarto di quelle totali e nel 2016 ha assorbito più della metà degli investimenti in nuove imprese.
Una débacle dell’economia catalana conseguente all’incertezza politica (a ottobre le vendite di auto in Catalogna sono crollate di quasi il 40%, mentre nel turismo si prevedono quest’anno perdite per oltre 1 miliardo di euro), si trasformerebbe in un danno forse irreparabile anche per l’economia spagnola nel suo complesso. Tuttavia l’Europa se ne lava le mani: il primo ministro polacco Beata Szydlo ha dichiarato apertamente “che non intende interferire con le problematiche interne della Spagna”. Allo stesso modo, il presidente del Parlamento europeo, Antonio Tajani, “ha ribadito come l’integrità degli Stati nazionali sia una garanzia per la stabilità per tutta l’Unione”. L’uscente ministro delle finanze tedesco, Wolfgang Schæuble, ha affermato che “il rispetto dello stato di diritto e dell’ordine costituzionale” rappresentano il fondamento di qualsiasi democrazia.
Il ministro francese agli Affari europei, Nathalie Loiseau, ha attaccato le autorità catalane e ha affermato che Parigi non è pronta a riconoscere “dichiarazioni unilaterali”. Infine, anche Emmanuel Macron e Angela Merkel hanno fatto quadrato intorno a Madrid: per usare le parole di Koen Geens, il ministro della Giustizia belga, il mandato d’arresto per Puigdemont è “un problema giudiziario e non politico”. Di conseguenza, la procura belga ha chiesto ai giudici che le richieste delle autorità spagnole vengano accolte e che Puigdemont e i suoi collaboratori vengano estradati.
Tuttavia, c’è chi ritiene che questo modo di procedere sia il sintomo di un problema più profondo, e più serio: “Dichiarare, come il presidente dell’Unione europea ha fatto, che [la questione catalana] sia un problema interno della Spagna (e quindi rifiutarsi di affrontarlo a livello comunitario, n.d.a.), è di un’ipocrisia magniloquente”. A parlare è Yanis Varoufakis, ex ministro delle Finanze greco, dalle pagine di Social Europe: “Com’è noto, l’ipocrisia è stata per lungo tempo al centro del comportamento della Ue. I suoi funzionari non si fanno nessuno scrupolo a impicciarsi negli affari interni di uno Stato membro, per esempio domandando la rimozione di politici eletti dal popolo se essi si rifiutano di operare tagli alle pensioni dei cittadini più poveri o di svendere a prezzi ridicoli asset pubblici […]. La questione catalana ha radici storiche profonde, come i nazionalismi in senso lato. Ma sarebbe scoppiata con la stessa violenza se l’Europa non avesse gestito male la crisi economica a partire dal 2010, imponendo una stagnazione quasi permanente alla Spagna e alle altre periferie europee […]?” (3).
Indubbiamente la crisi ha avuto un ruolo centrale nel riportare in auge nazionalismi che si credevano dimenticati, o almeno soddisfacentemente risolti. “Nazionalismi e separatismi non sono certo un fenomeno nuovo, ma quel che colpisce oggi è la loro simultanea diffusione a ogni latitudine. I contesti sono diversi, ma ovunque la crisi della globalizzazione, in concreto delle sue promesse non mantenute, acutizza le aspirazioni identitarie e la richiesta di determinare il proprio destino all’interno di un quadro identitario omogeneo”, sottolinea Salvador Cardus Ros su Limes (4).
Ma c’è anche un secondo aspetto da considerare, cioè cosa si intenda oggi per democrazia, e in che modo essa vada esercitata. In Europa infatti si sta assistendo a una tensione emergente fra accezioni diverse di democrazia: una enfatizza il principio di legalità, l’altra l’importanza della partecipazione attiva dei cittadini. Molti dei problemi attuali europei derivano da questa tensione. Gli eventi catalani sono il risultato non soltanto della complessità della politica interna spagnola, ma riflettono anche il problema più strutturale di come si stia evolvendo la democrazia in Europa. Mentre la Ue considera prioritario il principio di legalità, l’unione aspira chiaramente a trascendere i concetti tradizionali di sovranità nazionale.
Come ha sottolineato anche Gabriela Cana su El Pais, “se i cittadini non hanno la possibilità di influenzare le regole e una loro applicazione equa e uguale per tutti, allora non è possibile che vi sia una nozione pienamente democratica del ‘principio di legalità’, con il rischio che la legalità, invece di essere al servizio della democrazia, serva a mascherare un concetto ristretto di legittimazione politica. E su questo tema gli Stati membri possono raggiungere livelli di ipocrisia stupefacenti”.
Proprio come la Spagna, che in anni recenti è stata criticata dal Consiglio europeo per il crescente controllo politico del potere giudiziario, e che ora chiede alla Catalogna la stretta osservanza di quel principio di legalità che essa stessa ha ripetutamente violato. Perché dunque la Ue non considera la crisi catalana una questione europea? Messa di fronte al fallimento della cura a base di austerity e alle conseguenze dell’espropriazione di sovranità in favore di un’Europa costruita intorno alla moneta unica (e che pertanto si occupa solo di finanza, non di politica), per Bruxelles è venuto il momento di accantonare la vecchia idea di “unità nella diversità” in nome di un principio legalistico che salvaguardi la pietra angolare dell’Unione così come è oggi concepita: il vecchio, amputato e inutile Stato nazionale. E il modo più semplice per farlo è tenersi accuratamente alla larga dal piano politico (una seria riflessione metterebbe immediatamente in luce quali siano i veri problemi), e affrontare la questione unicamente sul piano del diritto.
Non che il principio di legalità sia di per sé dannoso, come non lo è quello di non ingerenza, ma l’esimersi dallo sviluppare una dimensione politica comunitaria rende la discussione sterile e la prospettiva miope. Se un’istituzione sovranazionale come la Ue, teoricamente votata al superamento delle barriere fisiche e giuridiche fra gli Stati, demanda alla sovranità nazionale spagnola la gestione di un problema politico in grado di far crollare l’intera architettura comunitaria, è perché tale istituzione si ritrova vittima di un malinteso che essa stessa ha grandemente contribuito a creare. Se gli indipendentisti catalani, ma anche quelli scozzesi, fiamminghi, bavaresi, veneti o lombardi continuano a invocare la chimera europea è perché oggi, come ha ben scritto anche Maronta su Limes, “assistiamo alla pragmatica dismissione del sogno regionalista da parte dei suoi stessi fautori. Al contempo, cogliamo i frutti di decenni di retorica europeista, in cui la tanto decantata sussidiarietà, concetto squisitamente amministrativo, assurge a sinonimo di democrazia”.
“La contrapposizione vera non è fra l’Europa degli Stati e l’Europa delle regioni, ma fra un’Europa guidata da un’autorità sovranazionale molto forte, cioè un’Europa federale, e un’Europa delle nazioni”, così affermava Romano Prodi in un’intervista rilasciata nel 2014 al Corriere del Trentino. Ed è chiaro, o almeno lo sembrava allora, che, in vista del super Stato europeo, lo Stato nazionale era destinato a diventare sempre più marginale, e in prospettiva a eclissarsi, lasciando le diverse identità regionali libere di dialogare direttamente con le istituzioni sovranazionali.
L’Europa, insomma, era stata pensata per diventare la “casa comune” di ogni regionalismo. Così, oggi che il progetto di questa “casa comune” è stato abbandonato in nome di una burocrazia tecnicistica, ci ritroviamo stretti fra uno Stato nazionale inservibile, perché privato di gran parte della sua sovranità, prima di tutto in tema di politica economica (l’adesione all’euro e alle regole di Maastricht hanno reso impossibile quella flessibilità che, almeno per alcuni Paesi, fra cui proprio la Spagna, sarebbe stata necessaria per risolvere velocemente la crisi), e problemi impossibili da risolvere a livello locale perché di dimensione globale: “Il naturale approdo di questa visione è un’Europa indistintamente glocale e idealmente a-gerarchica, che fa volentieri a meno dello Stato, il quale, già troppo piccolo per le sfide della globalizzazione, è oggi invece un’intollerabile camicia di forza che imbriglia le dinamiche comunità locali”, scrive Maronta.
Ma, come dice Varoufakis, la soluzione di un problema causato in larga parte dalla crisi del sistema non può essere né abbandonare alla deriva pezzi di nazioni in balia di tensioni globali impossibili da gestire a livello regionale, e nemmeno continuare a far finta che gli Stati nazionali possano, con una cura di austerità, risolvere tutti i loro guai. Se è vero che la questione è europea, l’unica alternativa corretta è “europeizzare la soluzione”. Perché non si può sempre chiedere ai cittadini di scegliere fra Le Pen e Dijsselbloem.
1) Catalogna, in carcere vicepresidente e 7 ministri. Chiesto mandato d’arresto europeo per Puigdemont, Repubblica, 2 novembre 2017
2) Manuel Castells, Represion, La Vanguardia, 16 settembre 2017
3) Yanis Varoufakis, Spain’s Crisis Is Europe’s Opportunity, Social Europe, 9 ottobre 2017
4) Salvador Cardus Ros, Madrid se l’è cercata, Limes, novembre 2017
