Perry Anderson*
Il Consiglio europeo: nascita, evoluzione, forza e debolezza nel passaggio da Stati-nazione a Stati-membri
L’intervento che segue, a firma di Perry Anderson (storico accademico e saggista britannico), è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021 (1) e affronta, da un punto di vista storico, le cinque istituzioni principali dell’Unione europea: la Corte di Giustizia, la Commissione, il Parlamento, la Bce e il Consiglio. Dopo aver pubblicato la parte relativa alla Corte di Giustizia, alla Commissione, al Parlamento e alla Bce, chiudiamo con il Consiglio europeo e le conclusioni su economia, euro, diritti, democrazia.
Il Consiglio europeo comprende capi di governo che godono di maggioranze in veri e propri parlamenti, frutto di elezioni significative. Come tale, è diventato la massima autorità dell’Unione. The Passage to Europe di Van Middelaar è in gran parte la storia della sua ascesa a questa posizione, ed è giustificata la sua affermazione che il Consiglio è ora il principale motore dell’integrazione europea. Quello che non fa è guardare sotto il cofano. Che tipo di veicolo sta avanzando? È questo il soggetto della più fondamentale di tutte le opere sulla Ue dell’ultimo decennio,European Integration di Christopher Bickerton, il cui titolo anodino, condiviso da decine di altri libri, nasconde la sua distinzione, che si concretizza nel sottotitolo che fornisce la sua argomentazione: “Dagli Stati nazionali agli Stati membri”.
Tutti hanno un’idea di cosa sia uno Stato-nazione, e molti sanno che 27 Paesi (dopo l’uscita del Regno Unito) sono Stati-membri dell’Unione Europea. Qual è la differenza concettuale tra i due? La definizione di Bickerton è succinta. Il concetto di Stato-membro esprime un cambiamento fondamentale nella struttura politica dello Stato, con i legami orizzontali tra i dirigenti nazionali che hanno la precedenza sui legami verticali tra i governi e le loro società. Questo sviluppo lo ha colpito per la prima volta, spiega, al momento del referendum irlandese sul Trattato di Lisbona. “Quando è stato annunciata la vittoria del No, i membri del governo irlandese hanno espresso un misto di sorpresa e imbarazzo: sorpresa perché non avevano familiarità con i sentimenti prevalenti all’interno della loro popolazione, e imbarazzo perché questo comprometteva molte delle promesse che avevano fatto ai loro pari in precedenti incontri a Bruxelles”. (La descrizione è una sorta di eufemismo: avvistato fuori da un pub a Dublino quella sera, Brian Lenihan, ministro delle Finanze dell’epoca, era pallido come un cencio).
Come è avvenuto il passaggio dallo Stato nazionale allo Stato membro? Dopo la seconda guerra mondiale – Bickerton segue qui Alan Milward e John Ruggie – nell’Europa occidentale è stato raggiunto un compromesso di classe tra capitale e lavoro, che ha preso la forma organizzativa di uno Stato corporativo impegnato nella piena occupazione, in una serie di servizi sociali e in una redistribuzione del reddito. Sulla base di una crescita economica costante, il consenso ideologico di questo periodo presupponeva un forte coinvolgimento del governo nella vita economica e garantiva l’innalzamento del tenore di vita popolare. Tuttavia, allo stesso tempo, “un contratto sociale più egualitario e redistributivo” rispetto agli anni precedenti della guerra “coincideva con un restringimento dello spettro politico”: la de-radicalizzazione della sinistra presagiva una più ampia de-politicizzazione, e la mancanza di sperimentazione politica portava al dominio dei partiti centristi. La crisi economica generale degli anni Settanta ha visto il disfacimento di questo compromesso di classe, mentre la crescita cresceva, i conflitti industriali crescevano e le idee keynesiane cedevano il passo alle dottrine hayekiane o Public Choice, che disprezzavano il contratto sociale. Per un certo periodo i governi hanno continuato a provare ricette familiari, ma all’inizio degli anni Ottanta è arrivato il neoliberalismo, con la Thatcher pioniera, seguito dall’inversione a U di Mitterrand e dallo schiacciamento degli scioperi danesi, belgi e britannici. Liberati dalle pressioni del lavoro organizzato, i governi convergevano verso la deregolamentazione e la privatizzazione per liberare i mercati dell’innovazione e della concorrenza secondo le prescrizioni del nuovo periodo. L’Atto Unico europeo del 1985 ne ha segnato la trasposizione sul piano comunitario.
Il rilancio della dinamica di integrazione sotto Delors è stato quindi il risultato di un modello di cambiamento politico interno, nel quale le priorità politiche erano diventate un ridimensionamento fiscale, una repressione salariale e un ritorno alle ortodossie finanziarie di stampo classico. Non è mai stato facile ottenere un consenso duraturo degli elettori su questo percorso, ma man mano che i processi di integrazione si approfondivano, coinvolgendo un coordinamento ministeriale sempre più stretto a livello transfrontaliero, i governi potevano presentare misure impopolari come necessità derivanti dalla costituzione della Comunità. Dal tempo di Montesquieu e Madison in poi, il costituzionalismo aveva comportato l’idea di un’autolimitazione della volontà politica per salvaguardare le libertà del soggetto: un insieme di vincoli interni – divisione dei poteri, controlli ed equilibri – per assicurare la nazione contro la tirannia, sia essa governata da monarchi o da mafiosi. A tempo debito, questo è diventato il formato liberale standard dello Stato-nazione. Con l’avvento della Comunità Europea, una volta che la Corte di Giustizia è riuscita a costituzionalizzarla efficacemente, se non formalmente, gli Stati membri hanno accettato una serie di vincoli esterni la cui forma era radicalmente diversa. “Il soggetto attivo, cioè il popolo, non è il soggetto che fa il vincolo”, scrive Bickerton: “I governi nazionali si impegnano piuttosto a limitare i propri poteri per contenere il potere politico delle popolazioni nazionali. Invece che i popoli che si esprimono come potere costituente attraverso questa architettura costituzionale, i governi nazionali cercano di limitare il potere popolare legandosi attraverso un insieme esterno di regole, procedure e norme. Un funzionamento interno della sovranità popolare che serve a unire lo Stato e la società è sostituito da una esternalizzazione dei vincoli al potere nazionale intesa come un modo per separare la volontà popolare dal processo decisionale”.
Al termine della guerra fredda, nel 1990, i dirigenti europei avevano consolidato la transizione verso lo Stato membro. Con Maastricht e la proclamazione dell’unione monetaria, i vincoli che ciò comportava aumentavano naturalmente, così come la loro convenienza per i governi che cercavano di imporre ordinanze neoliberali di un tipo o dell’altro ai loro cittadini. Nel 1992-93, Giuliano Amato mise in atto una “correzione fiscale” – cioè un pacchetto di austerità – pari a non meno del 6% del Pil italiano in nome del vincolo esterno di necessità dell’Unione. Quando la moneta unica, lungi dal portare una rinnovata crescita e prosperità, ha fatto sprofondare l’Italia in una prolungata stagnazione e regressione, e l’Eurozona nel suo complesso nella crisi, la risposta non è stata quella di allentare i corsetti dell’appartenenza all’Unione, ma di renderli ancora più stretti, con la spettacolare costrizione della sovranità popolare nel Patto Fiscale del 2012. In questo modo, le restrizioni esterne dell’Unione sono state per la prima volta scritte, per volere della Germania, nelle Costituzioni interne dei successivi Stati membri, e i loro bilanci annuali, cuore tradizionale della politica interna, sono diventati oggetto di rinvigorimento e di istruzione da parte degli inviati di Bruxelles.
Anche se raramente l’attrito è assente da tali visite, la disciplina che esse rappresentano è stata in gran parte accettata come parte dell’ordine naturale delle cose. “Per gli Stati membri”, scrive Bickerton, “l’Eurozona non è solo un’unione monetaria, ma anche un quadro collettivo per una politica macroeconomica coordinata a cui tutti appartengono e che, in molteplici modi, è costitutiva delle loro identità e dei loro interessi come Stati membri”. Non ultimo li protegge dall’intrusione di potenziali proteste, poiché il risultato dei comitati di esperti – ratificato in conclavi ministeriali, annunciato dai capi di governo e presentato ai cittadini in patria come faits accomplis – diventa la norma. In questo processo, ciò che contraddistingue la Ue, come struttura politica diversa da ogni altra, è la presunzione di consenso e i protocolli che ne derivano, che costituiscono il codice di funzionamento del suo essere. A Bruxelles, gli emissari delle diverse nazioni si confrontano su questioni di carattere specialistico, sviluppando un esprit de corps e un’identificazione professionale con l’aspetto tecnico delle loro discussioni, in un sistema volto a escludere l’imprevedibilità del dibattito pubblico o il disaccordo politico. Lo stesso schema regge più in alto, in quanto le decisioni vengono passate al Consiglio dei ministri in un determinato settore e, ove richiesto, fino al Consiglio europeo stesso, dove il risultato viene unto con fotografie di famiglia e comunicati unanimi. L’imperativo del consenso è tutto. “Questo spiega perché la politica della Ue è così segreta e manca di ciò che è elementare nella vita politica a livello nazionale”, dove il conflitto è aperto e normale, osserva Bickerton.
Strutturalmente, egli giudica lo Stato-membro una forma sociale “fragile e contraddittoria”, al tempo stesso potente nell’immunizzare i governi nazionali contro le pressioni sociali interne, e debole nella mancanza di radici lontanamente paragonabili ai legami verticali tra i governi e le popolazioni dello Stato nazionale classico. La forma di politica nazionale a cui dà origine, spesso tenuta a contrapporre una tecnocrazia dominante a un populismo oppositivo, tende piuttosto a una combinazione maligna dei due, con leader che mescolano una posizione populista sull’immigrazione a un approccio tecnocratico all’economia, come Sarkozy, o che si atteggiano come Blair come un manager pragmatico vicino ai sentimenti della gente comune; Macron offre l’ultima versione della miscela. La superficialità dell’attaccamento delle élite ai cittadini che rappresentano rafforza inevitabilmente il loro senso di solidarietà reciproca nel club dei leader dell’Unione, dove si riuniscono ogni due mesi circa. Ma l’amicizia che offre non è, per Bickerton, un rifugio stabile. Vista storicamente, l’appartenenza a uno Stato membro è una “forma di Stato dura ma vuota”.
Istituzionalmente, però, si è riempito. Dal 2017 il Consiglio europeo possiede per le sue sessioni bimestrali una nuova sede fortemente simbolica – lanterna in forma di lanterna per il caldo bagliore che irradiano le sue deliberazioni, policroma in arredi per la diversità dei popoli da loro illuminati – dove si riuniscono i capi di Stato e di governo, più i presidenti della Commissione e del Consiglio stesso. A loro volta sono affiancati dall’Eurogruppo dei ministri delle Finanze dell’Eurozona, che si riuniscono mensilmente, e il cui presidente può anche partecipare al Consiglio quando viene invitato, come pure l’Alto rappresentante del pilastro (molto meno importante) degli Affari esteri e della Sicurezza dell’Unione. Pur essendo l’autorità politica suprema dell’Unione, il Consiglio europeo non legifera di per sé: le leggi sono questioni di ordine inferiore per i tracciamenti dei triloghi (2) che vi sono sotto. Il suo compito sono le grandi decisioni dell’Unione: essenzialmente, la gestione delle crisi, la revisione dei Trattati e la politica estera. Vale a dire, urgenti problemi economici e di “sicurezza” (cioè di rifugiati); questioni costituzionali (la parola è proibita dal Trattato di Lisbona, ma la cosa rimane); relazioni con altri poteri (e la periferia della Ue, dove l’allargamento permane nei Balcani). È qui che nascono gli “allarmi” che richiedono le coraggiose “escursioni” dei racconti di van Middelaar sull’Unione. Esempi degni di nota: la gestione della delinquenza greca; l’utilizzo della venalità turca; il rifiuto della bozza di Costituzione con una recensione della stessa a Lisbona; la punizione della Russia per l’annessione; e della Gran Bretagna per la diserzione.
In linea di principio, l’anello debole nella giurisdizione del Consiglio è economico, poiché non ha alcuna autorità sulla Bce, la cui indipendenza è assoluta e il potere sulle economie dell’Unione non ha rivali. In pratica, l’Eurogruppo fornisce un collegamento informale, un rappresentante della banca che partecipa alle sue riunioni, che sono ancora più riservate di quelle del Consiglio stesso, anche perché la presenza in esse della banca, in deroga alla sua indipendenza, richiede un velo di discrezione. Per formazione e prospettive i ministri delle Finanze tendono a essere simili, come Varoufakis ha scoperto nel suo breve periodo di collaborazione con l’Eurogruppo. I disaccordi sono più frequenti in seno al Consiglio. Prima delle sue riunioni i partecipanti possono appuntarsi posizioni controverse, mentre durante e dopo di esse, le fughe di notizie – tipicamente slogan confusi per il consumo dei media – riportano scontri d’opinione, vincitori e perdenti in discussioni, secondo il gusto dei leaker. Ma i procedimenti stessi rimangono nascosti al pubblico, e vengono emessi in decisioni che sono virtualmente sempre annunciate nem con (nem con = all’unanimità, dal latino nemine contradicente = nessuno contrario, n.d.r.), in linea con la prassi comune in tutte le istituzioni della Ue.
Nel caso del Consiglio, in tali manifestazioni di unanimità è in gioco molto di più della generica omertà della classe politica europea. Infatti, la verità dietro di esse è scomodamente in contrasto con le formalità della sua composizione, nella quale tutti gli Stati membri sono tecnicamente uguali e possono bloccare decisioni in conflitto con quelli che ritengono essere gli interessi nazionali vitali. La realtà, naturalmente, è che con grandi disparità tra i Paesi che vanno da ottanta milioni a mezzo milione di abitanti, due Stati – Germania e Francia – comandano de facto il procedimento in ragione delle loro dimensioni e del loro potere. Della coppia, eredi del trattato che de Gaulle ha siglato con Adenauer, la Germania è ora la più forte e la più potente economicamente. Ma anche se questo vantaggio la rende primus inter pares, il suo margine di superiorità, e il suo peso relativo all’interno dell’Eurozona nel suo complesso, è troppo limitato per darle l’egemonia che i teorici più audaci sostengono. La Francia rimane militarmente più forte e diplomaticamente più esperta, in un rapporto da cui ognuno dipende in egual misura. Poiché non sempre sono d’accordo, e quando lo sono, non sempre possono insistere, non ogni decisione del Consiglio è una traduzione della loro volontà. Semplicemente, senza bisogno di alcun accenno di veto, nessuna proposta che non sia di loro gradimento ha alcuna possibilità di passare, mentre qualsiasi proposta dietro la quale si uniscono con la forza congiunta può essere deviata, ma non sarà contrastata dalle altre due dozzine di Stati del Consiglio. Il Trattato di Maastricht è stato il frutto di un patto tra Mitterrand e Kohl; il Trattato di Lisbona, tra Merkel e Sarkozy; l’attuale pacchetto Covid, tra Macron e Merkel. In ogni caso l’iniziativa è arrivata, inarrestabile, da Berlino e da Parigi. In ogni caso, i dettagli sono stati adattati per accogliere gli Stati minori, senza che la direzione sia stata modificata.
L’unica volta in cui una importante proposta, su cui Germania e Francia hanno insistito, ha incontrato un’opposizione intransigente è stata il Fiscal Compact, al quale la Gran Bretagna ha posto il veto nel 2011, illuminando le realtà della struttura del potere in Europa. Senza indugio, Berlino e Parigi hanno semplicemente bypassato il Consiglio con uno strumento internazionale al di fuori del quadro giuridico della Ue, il Trattato sulla Stabilità, il Coordinamento e la Governance, al quale tutti gli altri Stati membri hanno dovuto aderire. L’effetto è stato esattamente lo stesso. Cameron si è lamentato del fatto che Merkel e Hollande non si sono nemmeno preoccupati di rispettare le apparenze, cucendo insieme questo accordo nei locali dell’Unione a Bruxelles. La lezione è chiara. Se i due egemoni europei dovessero incontrare – post Brexit – una simile caparbietà in una questione a cui danno importanza, possono rispondere con un trattato internazionale bilaterale (o multilaterale), facendo un giro di boa intorno all’ostacolo. Non è un caso che Jean-Claude Piris abbia concluso il suo libro del 2012, The Future of Europe, sottolineando quanto sia conveniente e fruttuoso il ricorso a tali trattati “aggiuntivi”. Allo stato attuale, però, con la Gran Bretagna fuori dai piedi, c’è poco da fare. Un solo fatto incongruo è sufficiente a portare a casa le prospettive, e il potere, del duo franco-tedesco. Ci sono stati tre presidenti del Consiglio europeo da quando l’ufficio è stato creato nel 2010. Di questi, due sono stati belgi – un Paese con poco più del 2% della popolazione dell’Unione. Perché? Perché si può contare sul fatto che i politici poco appariscenti di uno Stato debole, abilmente collocato tra la Francia e la Germania, non si incrociano, ma aiutano le buone intenzioni di entrambi.
È stato spesso osservato che l’insieme istituzionale della Ue è politicamente sui generis, una creazione più facilmente definibile in negativo che in positivo. Non è, ovviamente, una democrazia parlamentare, priva di divisioni tra governo e opposizione, di competizione tra i partiti per le cariche, o di responsabilità nei confronti degli elettori. Non c’è né una separazione tra il potere esecutivo e quello legislativo, sul modello americano; né una connessione tra di loro, sul modello britannico o continentale, in cui un esecutivo è investito da una legislatura eletta di cui rimane responsabile. È piuttosto il contrario: un esecutivo non eletto detiene il monopolio dell’iniziativa legislativa, mentre una magistratura, autoinvestita di un’indipendenza che non è soggetta ad alcuna revisione o controllo costituzionale, emette decisioni che sono effettivamente inalterabili, siano esse conformi o meno ai Trattati su cui si basano nominalmente. La regola dei procedimenti dell’Unione, siano essi presieduti da giudici, banchieri, burocrati, deputati o primi ministri, è la segretezza, ove possibile, e il loro esito, l’unanimità.
Secondo le parole di Majone, il suo critico liberale più lucido, il mondo in cui vive l’Unione è un mondo in cui “il linguaggio della politica democratica è in gran parte incomprensibile”. Unico nella storia costituzionale moderna, osserva, “il modello non è Atene ma Sparta, dove l’assemblea popolare votava sì o no alle proposte avanzate dal Consiglio degli anziani, ma non aveva il diritto di proporre misure per conto proprio”. La cultura politica delle élite dell’Unione assomiglia a quella della Restaurazione europea e di ciò che è seguito, prima delle riforme sul diritto di voto del XIX secolo, “quando la politica era considerata un monopolio virtuale di gabinetti, diplomatici e alti burocrati”. L’habitus mentale e istituzionale dell’Europa del Vecchio Regime è ancora vivo nel “sistema di governo della Ue che si suppone postmoderno”. In sintesi, l’ordine dell’Unione è quello di un’oligarchia.
Gli storici possono rispondere, sì, ma la Restaurazione ha portato in Europa la pace che è durata quarant’anni, o su un secolo di conti in sospeso. L’integrazione europea, per quanto non democratica nella sua struttura, non ha forse raggiunto lo stesso risultato per tre quarti di secolo, dopo le terribili guerre interne del 1914 e del 1939? Nel credo ufficiale della Ue, probabilmente non si ripete con tanta insistenza nessun’altra affermazione, e i movimenti che mettono in discussione l’Unione sono spesso attaccati come portatori del bacillo delle guerre future. La verità, naturalmente, è che dopo il 1945 non c’è mai stato il rischio di un altro scoppio di ostilità tra Germania e Francia, o altri Paesi dell’Europa occidentale, perché la guerra fredda ha reso l’intera regione un protettorato della sicurezza americana. La Nato, non la CEE, ha messo a tacere i conflitti militari del passato. Come disse una volta causticamente Albert Hirschman: “La Comunità Europea è arrivata un po’ in ritardo nella storia per la sua missione, ampiamente proclamata, di evitare ulteriori guerre tra le maggiori nazioni dell’Europa occidentale”. Beneficiaria della Pax Americana piuttosto che progenitrice della stessa, l’Unione ha affrontato la sua prima prova come vero e proprio custode della pace in Europa dopo la guerra fredda. Fallì miseramente, non impedendo ma alimentando la guerra nei Balcani, poiché la Germania appoggiò la secessione slovena dalla Jugoslavia, il colpo che innescò i successivi conflitti omicidi che la Ue, trascinata sulla scia di Helmut Kohl, si dimostrò incapace di moderare o di far cessare. Ancora una volta non è stata Bruxelles, ma Washington a decidere finalmente il destino della regione. Anche l’allargamento dell’Unione agli ex Paesi del Patto di Varsavia, la sua grande conquista storica, ha seguito le orme degli Stati Uniti, la loro inclusione nella Nato prima del loro ingresso nella Ue.
I diritti umani sono un altro punto d’onore nel repertorio delle relazioni pubbliche dell’Unione. Il Consiglio d’Europa, che comprende venti Stati che non fanno parte della Ue, tra cui Russia, Turchia, Georgia e Azerbaigian, ha istituito una Convenzione sui diritti dell’uomo e un tribunale per proteggerli già nel 1953, le cui disposizioni sono state essenzialmente riprodotte nel 2000 nella Carta dei Diritti Fondamentali della Ue, così come la Ue avrebbe portato la bandiera del Consiglio come propria. Come altrove, la proclamazione e l’osservazione di tali diritti non sono la stessa cosa. La brutalità ordinaria della polizia è certamente inferiore a quella degli Stati Uniti, dove le condizioni di detenzione sono anche peggiori, e i detenuti sono molto più numerosi. Ma questo non distingue la Ue, dal Canada o dai Paesi dell’Europa occidentale che non appartengono all’Unione. Più precisamente, quando l’America ha richiesto la cooperazione europea nelle extraordinary renditions, i membri della Ue hanno prestato assistenza nei sequestri e nella fornitura di camere di tortura sul territorio dell’Unione, assistenza documentata e denunciata da un procuratore svizzero al Consiglio d’Europa senza che la Ue abbia alzato un dito per denunciare i responsabili. Laddove le violazioni della sua Carta provengono da governi che non le piacciono, come attualmente in Ungheria e in Polonia, l’Unione minaccerà sanzioni. Laddove esse provengano da governi con i quali desidera mantenere buoni rapporti, chiuderà un occhio, o cercherà di renderle accettabili, anche se le infrazioni sono molto più estreme – come nell’occupazione militare di lunga data e nella pulizia etnica del territorio dell’Unione nel nord di Cipro; per non parlare di Israele, invitata a considerare l’adesione all’inizio della storia della Comunità, e più recentemente descritta dal primo Alto rappresentante dell’Unione per gli Affari esteri come ‘membro onorario’. Per quanto riguarda i rifugiati, il record di disumanità europea nell’Egeo e in Libia parla da sé. La migrazione è diventata in gran parte una questione di sicurezza.
Solidarietà, un altro termine importante nel lessico della Ue, si riferisce a due caratteristiche della sua immagine di sé. La prima sottolinea i fondi strutturali e di coesione, il 30% del bilancio della Commissione erogato ai Paesi e alle regioni più povere dell’Unione per progetti di trasporto, ambientali e di altro tipo. Anche se non sempre ben spesi, questi fondi sono realmente redistributivi e storicamente hanno avuto un impatto significativo sui maggiori beneficiari: Spagna, Grecia, Portogallo e Irlanda. Più grande ancora è la Politica agricola comune (PAC), che eroga oltre il 40% del budget ed è regressiva, con la maggior parte del denaro che va ai contadini più ricchi, soprattutto in Francia, anche se i milionari titolati in Gran Bretagna hanno accaparrato più di tutti. Combinato, l’effetto equity dei due tipi di spesa è probabilmente neutro, forse negativo. Il secondo senso di solidarietà si riferisce alla “politica sociale” europea, definita in senso lato come misure per ridurre la vulnerabilità dei lavoratori salariati e delle loro famiglie, e dei cittadini meno abbienti in generale, ai capricci del mercato. Wolfgang Streeck ne ha tracciato l’evoluzione dagli anni Sessanta a oggi. In origine, si trattava di tentativi di alterare i rapporti capitale-lavoro promuovendo la cogestione industriale – a cui le imprese resistevano – che avrebbe dato ai lavoratori il diritto di essere rappresentati nei consigli di amministrazione delle società stesse. La direttiva Vredeling che ha dato forma a queste speranze è stata abbandonata dopo l’approvazione dell’Atto Unico europeo, e l’attenzione si è spostata sulle questioni salute, sicurezza e pari opportunità.
Su insistenza di Delors, proclamando la necessità di un’Europa sociale, l’Unione Monetaria creata a Maastricht è stata accompagnata, nella boscaglia delle clausole adiacenti e sussidiarie del Trattato, da un Capitolo sociale che prometteva il rafforzamento dei diritti del lavoro, dal quale la Gran Bretagna ha optato. Così poco è venuto da questo pezzo di simbolismo, osserva Streeck, che la sua successiva adozione da parte del New Labour “ha fatto nulla per evitare l’aumento delle disuguaglianze, il decadimento della contrattazione collettiva e il deterioramento delle condizioni di lavoro nel Regno Unito negli anni successivi”. In tutta l’Unione europea, questi sono stati anni nei quali le imprese hanno attaccato con successo la fornitura di servizi pubblici in nome del diritto della concorrenza, mentre la Corte di Giustizia ha inflitto successivi colpi freddi ai diritti sindacali. L’attuale Pilastro europeo dei diritti sociali, annunciato nel 2017, non cambia la tendenza: in quanto insieme uniforme di ingiunzioni in mezzo a enormi differenze tra gli Stati membri, è in gran parte lettera morta. Nelle sedi pubbliche e accademiche, commenta Streeck, i discorsi sull’Europa sociale sono svaniti quando la Ue è stata identificata principalmente come un veicolo di “pace universale, diritti umani e discorsi civili, piuttosto che come un’alternativa al capitalismo sfrenato”. La sua conclusione: “Ciò che sembra chiaro è che il progetto, che risale agli anni Settanta, di un Welfare State europeo sovranazionale che dà una definizione politica a un ‘modello sociale europeo’, è giunto al termine”.
E la crescita economica europea, in questo caso? Mentre il Pil dell’Europa occidentale è cresciuto di circa il 2% all’anno tra il 1900 e il 1950, dal 1950 al 1973 ha raggiunto il 5% all’anno, una velocità senza precedenti nella sua storia. Ma fino a che punto ciò è dovuto all’integrazione? In quegli anni, la Germania occidentale e l’Italia sono cresciute del 5% annuo, la Francia del 4%, il Belgio del 3,5% e i Paesi Bassi del 3,4%. Ma al di fuori della CECA e della CEE, l’Austria ha registrato una crescita media annua del 4,9%, la Spagna del 5,8%, il Portogallo del 5,9% e la Grecia del 6,2%. La domanda repressa prima della guerra, l’intervento dello Stato e la cooperazione internazionale hanno avuto un ruolo importante. Dato che il boom è iniziato un decennio prima della CEE, l’integrazione da sola non può spiegare questi rapidi tassi di crescita. L’impatto della CEE sul boom non è mai stato oggetto di una ricerca di reale precisione. Ma se è esistito, in questi anni è stato piccolo e potrebbe anche essere stato negativo. Secondo Patel non c’è stata “praticamente nessuna pressione pubblica a presentare un resoconto chiaro dei risultati economici del processo di integrazione”. La Comunità non era in questa fase particolarmente neoliberale, come a volte si è affermato in seguito. Anche se la politica di concorrenza può essere stata plasmata dagli ordo-liberali tedeschi negli anni ‘60, il loro impatto era ancora altamente selettivo, non incideva sulla maggior parte del bilancio che era dominato dalle concessioni agli agricoltori francesi che essi aborrivano. Strutturalmente, l’integrazione europea era “nata tecnocratica”, come è rimasta. Per i suoi cittadini, la Comunità era ciò che Patel definisce un “adiaphora”: cioè, secondo la filosofia stoica, “una questione che non ha alcun merito o demerito morale”. Tale era l’indifferenza popolare nei suoi confronti che alla fine degli anni Sessanta solo il 36% dei suoi abitanti riusciva a nominare correttamente tutti e sei i membri della CEE.
Come è andata l’Eurozona dal 1973? Nel 2000 l’Agenda di Lisbona del Consiglio europeo ha promesso un aumento della produttività del 4% all’anno, circa il doppio di quella statunitense. In realtà, è aumentata di circa lo 0,5-1% all’anno. Per quanto riguarda la crescita complessiva, ecco le cifre: anni 1973-79 la crescita media del Pil nell’area euro è stata del 2,7%; anni 1984-94, 2,5%; anni 1994-98, 2,3%; anni 1999-2003, 2,1%; anni 2004-08, 1,8%; anni 2012-19, 1,2%. In altre parole, un calo costante dal 1973, anche prima del crollo del 2020, quando nei primi sei mesi dell’anno il Pil era sceso del 15,7%.
Per quanto riguarda il contributo dell’integrazione al record, Barry Eichengreen e Andreas Boltho – due economisti impegnati a favore dell’unità europea – hanno calcolato in un documento del 2008 che nel lungo periodo, dal periodo della CECA a quello dell’UEM, “i redditi europei sarebbero stati circa il 5% più bassi di oggi, in assenza della Ue”. Né il commercio intra-Ue è aumentato molto dai tempi dell’Unione, mentre la sopravvalutazione dell’euro ha favorito le importazioni dagli Stati Uniti, dalla Cina e da altri Paesi, dirottando al contempo gli scambi commerciali dall’interno della Ue. Più in generale, l’eterogeneità socio-economica e geopolitica dei quindici membri dell’Unione nel 1995, ulteriormente accentuata dall’arrivo di altri dodici nel corso del decennio successivo, ha reso sempre meno possibile il raggiungimento di decisioni comuni. In termini pratici, l’allargamento a Est ha reso impossibile l’“Europa sociale” così come concepita da Delors, poiché il reddito medio dei nuovi membri dell’Unione era solo il 40% della media dei quindici membri dell’Europa occidentale. Le risorse della Ue erano insufficienti per colmare il divario.
Il contrasto tra Occidente e Oriente non è stata l’unica frattura nell’Unione. Da destra, per Bolkestein la moneta unica è stata afflitta da un difetto di nascita. La sua fatale debolezza, ha detto a un pubblico nel 2012, è dovuta al fatto che si trovava a “cercare di servire due gruppi di Paesi molto diversi tra loro per cultura economica, terre del Nord che rispettavano regole e disciplina e terre del Mediterraneo che cercavano soluzioni politiche ai problemi economici. Il primo gruppo – Germania, Paesi Bassi, Finlandia e altri – voleva la solidità; il secondo la solidarietà, che significa il denaro degli altri. Non poteva e non è andata bene. Herman Van Rompuy aveva ragione a chiamare l’euro un sonnifero: i Paesi del Mediterraneo potevano godere di tassi d’interesse artificialmente bassi, cosa che hanno fatto in abbondanza, sognando un dolce far niente”.
Da sinistra, per Claus Offe, è chiaro che “l’euro ha reso il capitalismo democratico europeo più capitalistico e meno democratico”, sradicando i mercati finanziari dagli Stati ed esponendo gli Stati alle loro vicissitudini, in un sistema che Offe non giudica più favorevolmente, se non per ragioni opposte, di Bolkestein. “L’euro sotto il regime della Bce generalizza eccessivamente la politica monetaria in economie molto divergenti e la loro posizione nel ciclo economico. Invece di ‘una taglia unica per tutti’, ci troviamo in una situazione di ‘una taglia unica per nessuno’ a causa dell’incapacità istituzionale della politica monetaria di rispondere alle specificità dei Paesi e alle loro situazioni”. Tuttavia, non appena l’ha detto con disinvoltura, ha ritrattato con sobrietà. Perché c’è un Paese di cui questo giudizio non tiene conto: il suo. Dati gli enormi vantaggi che la Germania trae dall’euro, scrive Offe, “ogni possibile governo tedesco farà tutto ciò che è in suo potere per mantenere intatta la moneta comune evitando l’inadempienza di qualsiasi membro dell’Euroclub. Perché questa moneta permette al governo tedesco di vivere in un mondo ideale dove il piacere non è seguito dal rimpianto, il che significa che il surplus di esportazioni non è seguito, né la sua continuazione è limitata, dall’apprezzamento della moneta del Paese”.
Per il resto, naturalmente, la questione è quella di riuscire a ricevere questo apprezzamento. La cintura meridionale e orientale degli Stati sta pagando il prezzo di un’unione monetaria mal concepita che ora non può essere invertita. Anche se “l’introduzione dell’euro in una zona valutaria fondamentalmente imperfetta è stato un errore enorme, lo stesso vale ormai semplicemente per rimediare a tale errore”, poiché la dissoluzione dell’Eurozona equivarrebbe a uno tsunami di regressione economica e politica. Da qui la “trappola” in cui si trova l’Europa, che non può né andare avanti né indietro.
Fritz Scharpf, al quale Offe chiede consiglio, è meno categorico. Inoltre, a partire dal 2015, ha concluso che la decisione della Ue di salvare la moneta unica piuttosto che smantellarla ha creato un euro-regime economicamente repressivo e politicamente autoritario, enormemente controproducente. Costringendo gli Stati membri in difficoltà ad adottare l’austerità fiscale e la svalutazione interna, riducendo i costi del lavoro con gli effetti di una pressione permanente al ribasso sui redditi salariali, sui trasferimenti sociali e sui trasferimenti pubblici, la politica ufficiale è stata “completamente priva di legittimità democratica”. In futuro, ha sostenuto Scharpf, gran parte dell’acquis comunitario dovrebbe essere de-costituzionalizzato, riportandolo alle condizioni ordinarie di riesame e revisione legislativa. Per il momento, nessun politico responsabile ha ritenuto che ciò fosse fattibile. Ma se un secondo grande shock, paragonabile all’impatto della crisi finanziaria globale, colpisse il sistema, la democrazia europea dovrebbe essere ricostruita dal basso verso l’alto, ripristinando le necessarie barriere all’interferenza del mercato sia a livello sovranazionale che nazionale.
L’ultima e più squallida parola viene da Dani Rodrik. L’analogia storica più vicina all’euro, così come la conosciamo oggi, potrebbe essere il Gold Standard così com’era prima della prima guerra mondiale, prima che ci fosse uno stato sociale sviluppato o una politica anticiclica? Entrambi esistono oggi e complicano i compiti dell’Unione. La democrazia, la sovranità e la globalizzazione possono essere felicemente combinate? Purtroppo non esiste una democrazia a livello europeo, e le riforme adottate dopo la crisi del 2008 – unione bancaria, controllo fiscale più severo – hanno reso l’Unione più tecnocratica, meno responsabile e più distante dagli elettori europei. Ciò che gli esempi americani dimostrano è che le élite europee devono fare una scelta, optando o per l’unione politica a scapito della sovranità nazionale, o per la sovranità nazionale a scapito dell’unione politica. Le soluzioni intermedie – un po’ di democrazia a livello nazionale, un po’ di più a livello europeo – non funzioneranno. La realtà, conclude Rodrik, è che potrebbe essere troppo tardi per prendere la prima strada, nella speranza che alla fine emerga un demos europeo che corrisponda a una federazione europea. Se così fosse, è difficile vedere come una moneta unica possa essere riconciliata con molteplici politiche democratiche. Forse è meglio abbandonare la speranza che un giorno l’unione economica si dimostri compatibile con la democrazia come eventualmente ricostituita, e chiedersi invece quale grado di integrazione economica sia compatibile con la democrazia come attualmente istituita.
Quindi, se cerchiamo i lati positivi nella performance complessiva della Ue dopo Maastricht, non è facile trovarli. Pace internazionale, diritti umani, solidarietà sociale, crescita economica: l’armadio è piuttosto vuoto. Eppure, come possono sottolineare i difensori, non è completamente vuoto. Due caratteristiche della Ue che fanno una vera differenza per la vita di molti dei suoi cittadini sono evidenti. La prima è la comodità di viaggiare senza passaporto nella zona Schengen, che esclude ancora Bulgaria, Romania, Croazia, Cipro e Irlanda dalla Ue, ma include Islanda, Norvegia, Liechtenstein e Svizzera esterni alla Ue. Più in generale, c’è la varietà di prodotti sugli scaffali dei supermercati che ha seguito il mercato unico, l’Unione che interpella i suoi cittadini come consumatori piuttosto che come soggetti politici. La perdita di strutture di basso profilo di questo tipo non passerebbe senza protestare; l’abitudine è una forza potente negli affari umani. Anche in questo secolo le aspettative politiche nelle società avanzate sono diminuite quasi ovunque. Se la pubblicità dell’Unione per se stessa, per la quale spende una fortuna in euro ogni anno, non incontra altro che una svogliata acquiescenza, piuttosto che un attivo appoggio da parte delle popolazioni che presiede, questo è sufficiente per i suoi scopi. La paura dell’ignoto è il tegumento più importante.
1)Storico accademico e saggista britannico. Questo intervento è stato pubblicato sulla London Review of Books, Volume 43, n. 1, gennaio 2021; qui l’articolo in lingua inglese, dove si può consultare anche la bibliografia https://www.lrb.co.uk/the-paper/v43/n01/perry-anderson/ever-closer-union
2) Cfr. Giovanna Cracco, Europa: la democrazia dei triloghi, Paginauno n. 42/2015. Nota di redazione
